Analiza prawna — i odpowiedź — na kryzys pułapu zadłużenia / EVERETT WOHLERS

Limit zadłużenia został osiągnięty 19 stycznia, a niewypłacalność jest odpierana przez „nadzwyczajne środki” Departamentu Skarbu. Przewiduje się, że środki te okażą się niewystarczające w pewnym momencie w czerwcu, co spowoduje niewywiązanie się z długu, jeśli nic nie zostanie zrobione wcześniej. Odpowiedzią administracji i mniejszości demokratycznej w Izbie na to zagrożenie było wyrażenie nadziei, że do mniejszości demokratycznej dołączy wystarczająca liczba członków Izby Republikańskiej, aby wymusić głosowanie w Izbie w sprawie przedłużenia limitu zadłużenia. W kryzysie tej skali nadzieja nie wystarczy. Pomimo katastrofalnych konsekwencji gospodarczych niewykonania prawnych zobowiązań rządu federalnego, administracja nie rozważała żadnego alternatywnego środka zaradczego, jeśli nieprzejednana postawa Republikanów nadal będzie wykluczać zmianę ustawy o limicie długu publicznego w celu przedłużenia limitu.

Istnieje jednak sposób działania, który prezydent Biden lub sekretarz skarbu Janet Yellen mogą podjąć, aby poradzić sobie z tym zagrożeniem, korzystając z mechanizmu prawnego dostępnego w prawie federalnym. W skrócie oznaczałoby to zniesienie limitu długu publicznego poprzez prawne stwierdzenie przez Prokuratora Generalnego, że ustawa o limicie długu publicznego jest niezgodna z Konstytucją.

Niekonstytucyjność ustawy o limicie długu publicznego, 31 US Code § 3101, została omówiona w związku z wcześniejszymi przypadkami, w których zwiększenie limitu było wykorzystywane jako dźwignia do próby wyłudzenia ustępstw od administracji demokratycznej, tak jak miało to miejsce w 2011 r. W tych przypadkach , kwestia konstytucyjna nie została podjęta, ponieważ nie było dostrzeganego mechanizmu jednoznacznego stwierdzenia nieważności ustawy, a ponieważ ostatecznie ustalono, że poprawka zwiększająca limit może zostać przeforsowana przez Kongres. Zanim przejdziemy do mechanizmu, za pomocą którego można stwierdzić nieważność ustawy, należy ustalić, w jakim stopniu ustawa narusza Konstytucję.

Ustawa o limicie długu publicznego, w zakresie, w jakim może spowodować odrzucenie długu publicznego, wykracza poza uprawnienia przyznane Kongresowi na mocy artykułu I, sekcja 8 Konstytucji

Ustawa o limicie długu publicznego zabrania Skarbowi Państwa pożyczania kwot na spłatę długów Stanów Zjednoczonych, gdy całkowita kwota długu publicznego osiągnie limit określony przez prawo. W związku z tym istniejące zobowiązania, które stają się wymagalne po tym terminie, nie mogą zostać spłacone, tj. muszą zostać odrzucone. Prawo jest w tym względzie poza uprawnieniami Kongresu do uchwalenia.

Artykuł I ust. 8 Konstytucji mówi w odpowiednim fragmencie:

Kongres ma prawo:

1. Do . . . spłacić Dług. . . Stanów Zjednoczonych . . . ;

2. Aby pożyczyć pieniądze na kredyt w Stanach Zjednoczonych. . . .

Należy zauważyć, że klauzula 1 daje Kongresowi prawo do „spłacania długów”. Wyliczając władzę zapłaty, ale nie przeciwną, tj. władzę odrzucenia, język wyklucza władzę odrzucenia na podstawie wspólnych reguł konstrukcji ustawowej (expressio unius est exclusio alterius). Ponieważ skutkiem ustawy o limicie długu publicznego w przypadku przekroczenia limitu zadłużenia jest odrzucenie istniejących długów, jego nałożenie jest zatem poza konstytucyjną władzą Kongresu.

Klauzula 2 odnosi się do zaciągania pożyczek na „kredyt Stanów Zjednoczonych”. Znaczenie „kredytu” w tym wniosku oznacza udzielenie wierzycielowi gwarancji spłaty przez Stany Zjednoczone. Odnosząc się do klauzuli 2, Sąd Najwyższy w sprawie Perry przeciwko Stanom Zjednoczonym , 294 US 330, 351 (1935), stwierdził:

Na mocy uprawnienia do pożyczania pieniędzy „na kredyt Stanów Zjednoczonych” Kongres jest upoważniony do zastawu tego kredytu jako gwarancji spłaty, zgodnie z postanowieniami, jako najwyższą gwarancją, jaką rząd może dać, swoją przyrzeczoną wiarą. Powiedzieć, że Kongres może wycofać lub zignorować to przyrzeczenie, to założyć, że Konstytucja rozważa próżną obietnicę, przyrzeczenie, które nie ma żadnej innej sankcji niż przyjemność i wygoda zastawcy. Ten Trybunał nie sankcjonował takiej koncepcji zobowiązań naszego Rządu.

W związku z tym przyjęcie przez Kongres prawa, które ma na celu odrzucenie obowiązku spłaty pożyczonych kwot, wykracza poza jego uprawnienia na mocy obu klauzul 1 i 2, a wszelkie przyjęte w ten sposób przepisy są nieważne.

Nieważność Limitu Długu Publicznego na podstawie art. 4 XIV Poprawki do Konstytucji

Klauzula dotycząca długu publicznego w sekcji 4 czternastej poprawki do konstytucji mówi w odpowiedniej części: „Ważność długu publicznego Stanów Zjednoczonych, dopuszczona przez prawo, (…) nie może być kwestionowana”. Jeżeli limit zadłużenia określony w 31 US Code § 3101 nie zostanie podniesiony przed osiągnięciem tego limitu przez całkowity dług publiczny, skutkiem będzie niespłacanie długu zaciągniętego zgodnie z rachunkami zawłaszczającymi; to znaczy, spowodowałoby to niewywiązanie się z „długu publicznego… dozwolonego przez prawo…”. Niewykonanie zobowiązania z pewnością stanowiłoby lub przynajmniej spowodowałoby zakwestionowanie tego długu. Dlatego ustawa o limicie długu publicznego byłaby niezgodna z konstytucją na mocy sekcji 4 czternastej poprawki.

Twierdzenie to jest poparte orzecznictwem i prawnikami, którzy badali tę sprawę. W sprawie Perry przeciwko Stanom Zjednoczonym , 294 US 330, 354 (1935), Sąd Najwyższy stwierdził:

Czternasta Poprawka w swojej czwartej sekcji wyraźnie stwierdza: „Ważność długu publicznego Stanów Zjednoczonych, dozwolonego przez prawo, (…) nie będzie kwestionowana”. O ile przepis ten był niewątpliwie inspirowany chęcią unicestwienia zobowiązań Rządu wydanych w czasie wojny domowej, jego język wskazuje na szersze konotacje. Traktujemy to jako potwierdzenie fundamentalnej zasady, która dotyczy zarówno obligacji rządowych, o których mowa, jak i innych należycie upoważnionych przez Kongres, jak i tych, które zostały wyemitowane przed przyjęciem Nowelizacji. Nie możemy też dostrzec powodu, dla którego nie uznalibyśmy wyrażenia „ważność długu publicznego” za obejmujące wszystko, co dotyczy integralności zobowiązań publicznych.

Dochodzimy do wniosku, że wspólna rezolucja z 5 czerwca 1933 r. w zakresie, w jakim próbowała uchylić obowiązek. . . , wykroczyła poza władzę kongresową.

Chociaż decyzja o Perry została podjęta przed uchwaleniem obecnej wersji ustawy o limicie długu publicznego w 1937 r., odnosiła się ona do skutków ustawodawstwa, które, podobnie jak ustawa o limicie długu publicznego, budziłoby wątpliwości co do ważności długu publicznego lub, gdyby Kongres nie podjąć działania w celu jego przedłużenia, spowodować umorzenie lub niewykonanie długu publicznego. Jest więc na miejscu, jeśli chodzi o ustawę o limicie długu publicznego.

Istnieją dwa szczególnie istotne artykuły naukowe, które badały konstytucyjność ustawy o limicie długu publicznego w ostatnich latach. Pierwsza, Wraki pociągów, deficyty budżetowe i eksplozja uprawnień: badanie implikacji klauzuli długu publicznego w czternastej poprawce, została napisana przez Michaela B. Abramowicza w 2011 r. W sekcji 4 bada się ciągłą żywotność i znaczenie klauzuli długu publicznego czternastej poprawki i jak ma ona zastosowanie w przypadku ustawy o limicie długu publicznego. Na stronie 37 czytamy:

Klauzula długu publicznego obiecuje obligatariuszom nie tylko, że obligacje zachowają ważność, ale także, że ich ważność nie będzie kwestionowana. Limit zadłużenia nieuchronnie doprowadzi do odrzucenia zobowiązań rządowych w przypadku braku działań Kongresu, ponieważ ustawowy system pozostawia otwartą kwestię, czy późniejszy Kongres będzie honorował dług publiczny poprzez zmianę prawa. Pułap zadłużenia nie spełnia zatem obiektywnego kryterium kwestionowania zadłużenia. Nawet gdyby klauzula pozwalała jednemu Kongresowi liczyć na to, że przyszły Kongres spłaci wymagane długi, ustawa o limicie zadłużenia jest nadal podejrzana, ponieważ w przypadku braku ustawy spłata musiałaby nastąpić.Limit zadłużenia jest zatem pozytywnym krokiem w kierunku odrzucenia i stawia pod znakiem zapytania zobowiązanie Kongresu do spłaty długu wyrażone w innym miejscu . [Podkreślenie dodane.]

Ostatecznie stwierdza na stronie 51, że:

Klauzula ma zastosowanie przynajmniej do obietnic rządowych zawartych w pisemnych umowach z posiadaczami długów, a Kongres nie może podejmować żadnych działań, które umożliwiłyby rządowi złamanie takich obietnic. W rezultacie nie tylko niepowodzenie rządu w spłacie obligacji lub innych długów w czasie impasu budżetowego byłoby niekonstytucyjne, ale federalna ustawa o limitach zadłużenia umożliwiająca taki impas jest również nieważna.

Drugi artykuł to Limit zadłużenia i konstytucja: jak czternasta poprawka zabrania obstrukcjonizmu fiskalnego, 62 Duke Law Journal 1227, Jacob D. Charles (2013). Jest to dogłębna analiza rozwoju i pierwotnego znaczenia klauzuli dotyczącej długu publicznego zawartej w czternastej poprawce. Wyjaśnia, że ​​ustawa o limicie długu publicznego jest nie tylko sprzeczna z Klauzulą ​​Długu Publicznego, gdy powoduje faktyczne odrzucenie lub niewywiązanie się z długu publicznego, ale nawet wtedy, gdy groźby Kongresu dotyczące odmowy podwyższenia limitu długu podają w wątpliwość ważność długu. Stwierdza na stronie 1266, że:

Kierując się dobrze określonymi konstytucyjnymi drogowskazami, prezydent powinien zlekceważyć limit zadłużenia, gdy obstrukcjonizm Kongresu wzrośnie do poziomu stwarzającego poważne wątpliwości co do dalszej ważności długu publicznego.

Innymi słowy, kwestia staje się dojrzała przed faktycznym odrzuceniem lub niewywiązaniem się z zobowiązań, jak w obecnym przypadku poważnych wątpliwości co do ważności długu publicznego, spowodowanych utrzymywaniem przez marszałka McCarthy’ego przedłużenia limitu zadłużenia jako zakładnika nieuzasadnionych żądań, takich jak cięcie programów sieci bezpieczeństwa.

Nieważność Limitu Długu Publicznego na podstawie klauzuli należytego procesu zawartej w V poprawce do Konstytucji

W Lynch przeciwko Stanom Zjednoczonym, 292 US 571, 579-580 (1934), Sąd Najwyższy rozważył ważność nowej ustawy, która uchylała wcześniejszą ustawę, na podstawie której powstały istniejące prawa umowne. Nowe prawo miało rzekomo zniweczyć prawa beneficjentów tych kontraktów. Pytanie brzmiało, czy to unieważnienie naruszyło prawa beneficjentów do należytego procesu na mocy klauzuli dotyczącej należytego procesu zawartej w piątej poprawce. Trybunał stwierdził, że:

Piąta Poprawka nakazuje, aby własność nie była zabierana bez sprawiedliwego odszkodowania. Ważne umowy są własnością, niezależnie od tego, czy dłużnikiem jest osoba prywatna, gmina, stan czy Stany Zjednoczone. Prawa przeciwko Stanom Zjednoczonym wynikające z zawartej z nimi umowy są chronione przez Piątą Poprawkę. . . . Kiedy Stany Zjednoczone wchodzą w stosunki umowne, ich prawa i obowiązki w tym zakresie podlegają ogólnie prawu właściwemu dla umów między osobami fizycznymi. . . . Klauzula dotycząca należytego procesu zabrania Stanom Zjednoczonym ich unieważnienia. . . .

Trybunał stwierdził, że „Kongres nie był w stanie zmniejszyć wydatków poprzez zniesienie zobowiązań umownych Stanów Zjednoczonych”.

Dług publiczny składa się z umownych zobowiązań do spłaty, więc niespłacanie długu publicznego spowodowane limitem długu publicznego jest zniesieniem zobowiązań umownych, a prawo, które wymusza to zniesienie, jest zatem poza władzą konstytucyjną Kongresu. Oznacza to, że ustawa o limicie długu publicznego narusza prawa do należytego procesu wierzycieli długu federalnego, więc jest niekonstytucyjna, a zatem nieoperacyjna.

Wniosek

Dokładne przeszukanie nie prowadzi do orzecznictwa ani pism naukowych zajmujących stanowisko sprzeczne z powyższymi sprawami i artykułami. Jest zatem jasne, że obowiązująca ustawa o limicie długu publicznego jest sprzeczna z art. I ust. 8 Konstytucji, klauzulą ​​dotyczącą długu publicznego z art. 4 czternastej poprawki oraz z klauzulą ​​należytego procesu zawartą w piątej poprawce. W związku z tym Skarb Państwa nie jest zobowiązany do przestrzegania ustawy o limicie długu publicznego i może honorować cały dług publiczny, nawet jeśli łączny dług publiczny przekracza kwotę określoną w ustawie o limicie długu publicznego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia niekonstytucyjności i nieważności ustawy o limicie długu publicznego

Ponieważ nie ma orzecznictwa konkretnie odnoszącego się do konstytucyjności ustawy o limicie długu publicznego i ponieważ nie było możliwe ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii bez katastrofalnego w skutkach odrzucenia lub niewywiązania się z długu publicznego, administracje wyrażały niechęć w poprzednich kryzysów długu publicznego w latach 1995-6 i 2011 w celu stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy o limicie długu publicznego w zakresie, w jakim powodowałaby odmowę lub niewykonanie zobowiązania, a nawet budziła wątpliwości co do ważności długu publicznego. Istnieje jednak mechanizm, który można wykorzystać do uznania ustawy o limicie długu publicznego za niedziałającą z powodu jej niekonstytucyjności.

Podstawową funkcją Biura Radcy Prawnego (OLC) w Departamencie Sprawiedliwości (DOJ) jest udzielanie porad prawnych na rzecz Oddziału Wykonawczego, w tym wszystkich jego agencji. OLC zapewnia opinie prawne Prokuratora Generalnego na żądanie Prezydenta lub szefów agencji władzy wykonawczej, zgodnie z 28 Kodeksu Stanów Zjednoczonych §§ 511 i 512.

OLC może i wydaje opinie, które uznają prawa przyjęte przez Kongres za niekonstytucyjne, a zatem niewykonalne. W jednej z takich opinii , wydanej 8 lipca 2021 r., uznano przepis 42 USC § 902(a)(3), który uniemożliwiał Prezydentowi odwołanie Rzecznika Ubezpieczeń Społecznych, za niekonstytucyjny, a tym samym niewykonalny. Nie ma powodu, aby takie samo podejście nie mogło być zastosowane w odniesieniu do ustawy o limicie długu publicznego.

W świetle zadeklarowanej intencji marszałka i jego klubu w Izbie, aby dopuścić do przekroczenia limitu zadłużenia przez dług publiczny, jeśli nie uzyskają nieuzasadnionych ustępstw ze strony administracji, co stawiałoby pod znakiem zapytania dług publiczny i być może wręcz niewypłacalność lub odmowy, Prezydent lub Sekretarz Skarbu mogą zwrócić się do OLC o opinię zgodnie z odpowiednio 28 Kodeksu Stanów Zjednoczonych § 511 lub § 512 w sprawie konstytucyjności ustawy o limicie długu publicznego, 31 Kodeksu Stanów Zjednoczonych § 3101. Jak wynika z powyższej dyskusji ustalił, opinia ta potwierdzałaby, że ustawa o limicie długu publicznego jest niezgodna z konstytucją w świetle jednego lub więcej z trzech przepisów Konstytucji. Departament Skarbu może wówczas z pełną poufnością kontynuować honorowanie długu publicznego bez względu na ustawę o limicie długu publicznego.

Teoretycznie opinię OLC można zakwestionować w postępowaniu sądowym. Jednak w obecnym przypadku wydaje się to mało prawdopodobne, ponieważ trudno jest wyobrazić sobie jakąkolwiek stronę, która mogłaby wykazać nieuchronną, konkretną i szczegółową szkodę spowodowaną wynikiem opinii. Jak zauważono w artykule Roberta A. Levy’ego z 2011 roku na ten temat, jedyną stroną, która mogłaby argumentować, że ma legitymację do wniesienia takiego powództwa, jest Kongres, a wniesienie powództwa wymagałoby wspólnej rezolucji, która byłaby niemożliwe w obecnym podzielonym Kongresie.

W celu wyeliminowania zagrożenia dla gospodarki, jakie stwarza potencjalna niespłacalność długu publicznego w wyniku przekroczenia limitu długu publicznego, Prezes lub Sekretarz Skarbu Państwa Yellen powinni niezwłocznie zwrócić się o opinię do UOKiK. Prawo jest na tyle proste, że opinia uznająca ustawę o limicie długu publicznego za niekonstytucyjną, a tym samym nieoperacyjną, mogłaby zostać wydana w krótkim czasie, zanim nadzwyczajne środki Skarbu Państwa nie będą już w stanie zapobiec przekroczeniu limitu zadłużenia.