Partie i frakcje partyjne w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa

W ostatnich latach zwrócono większą uwagę na rolę partii politycznych w ramach dyscyplin IR i FPA (np. Chryssogelos, 2020a; Haesebrouck et al., 2022; Hofmann & Martill, 2021; Otjes et al., 2022; Rathbun, 2011; Raunio & Wagner, 2020). Zwiększone zainteresowanie partiami odzwierciedla szersze, powiązane ze sobą zmiany w polityce międzynarodowej w ostatnich latach, które sprawiły, że konkurencja partyjna stała się ważniejsza, w tym stopniową parlamentaryzację polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (Neal, 2020; Wagner et al., 2017), wzrost kompetencji podmiotów na szczeblu międzynarodowym, które dotykają kwestii dystrybucyjnych i „krajowych” (Chryssogelos, 2020b), sprzeciw wobec neoliberalnej globalizacji (Noël & Thérien, 2008), wzrost liczby partii populistycznych (Destradi et al., 2022) oraz pojawienie się bardziej rozproszonego porządku wielobiegunowego z większym wyborem potencjalnych partnerów sojuszniczych (Hofmann & Martill, 2021, s. 320). Ostatnie badania nad partiami w szczególności opowiadały się za wyjściem poza kwestię tego, czy partie mają znaczenie w polityce zagranicznej – najwyraźniej mają w pewnych okresach – w kierunku dalszego rozważenia sposobów, w jakie partie mają znaczenie i warunków, w których mają największy wpływ (Hofmann & Martill, 2021; Raunio & Wagner, 2020).

Jednym z powodów, dla których partie polityczne mają znaczenie dla polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, jest ich rola jako nośników ideologii, w tym różnych filozofii stosunków międzynarodowych z odpowiednio zróżnicowanymi interpretacjami „interesu narodowego” (Jackson, 2022; Hill, 2019). Nie oznacza to, że ideologia jest jedynym powiązaniem między partiami a polityką zagraniczną – niektóre opisy koncentrują się raczej na zachowaniach związanych z poszukiwaniem głosów (Davidson, 2008), dynamice czasowej i cyklu wyborczym (Aldrich i in., 2006) oraz wzorcach interesów okręgów wyborczych (Trubowitz, 1998) – ale jest to jeden z obszarów, w którym wyraźnie można zaobserwować różnice między partiami. Na przykład partie prawicowe są bardziej sceptyczne wobec multilateralizmu (Rathbun, 2011), bardziej popierają użycie siły (Fonck i in., 2019), są bardziej przychylnie nastawione do atlantyckich (a nie europejskich) struktur obronnych (Hofmann, 2013), mniej popierają parlamentarną kontrolę polityki zagranicznej (Wagner i in., 2017), 2017), mniej predysponowani do wysokiego poziomu wydatków na pomoc zagraniczną (Thérien & Noël, 2000), mniej popierający interwencje humanitarne (Hildebrandt et al., 2013) i posiadający ograniczony zakres troski moralnej (Gries, 2014, s. 81). W niektórych kwestiach zarówno lewica, jak i prawica znalazły się odpowiednio w opozycji do liberalnego centrum, w tym integracji europejskiej (Hooghe et al., 2002), wsparcia dla liberalnego porządku międzynarodowego i strategii zimnowojennej (Martill, 2019).

Partyjność może różnić się zarówno w obrębie partii, jak i między nimi, w zależności od równowagi opinii w całym spektrum politycznym i mapowania partii w tym rozkładzie. Frakcyjność pojawia się, gdy w ramach szerszej partii pojawiają się odrębne okręgi organizacyjne i ideologiczne. W systemach majorytarnych frakcjonalizm może być bardziej widoczny, ponieważ system wyborczy jest nastawiony na tworzenie dwubiegunowej rywalizacji partyjnej z szerokimi partiami obejmującymi wiele okręgów myślowych (Clare, 2010). Tam, gdzie rząd jednopartyjny jest normą, konflikt wewnątrzpartyjny może być najbardziej rozpowszechnioną formą sprzeciwu wobec programu rządu (King, 1976). W niektórych przypadkach, takich jak Komitet 1922 w Wielkiej Brytanii lub frakcja CERES we Francuskiej Partii Socjalistycznej, frakcje mogą być wysoce zinstytucjonalizowane i działać jako „partia w partii” (Russell, 2021, s. 452). W innych przypadkach frakcje mogą być bardziej doraźne, powstające w indywidualnych kwestiach lub w luźniejszy i bardziej nieskoordynowany sposób. Wpływ frakcji zależy od kilku czynników, w tym ich zdolności organizacyjnych i zasobów biurokratycznych, stopnia koordynacji i siły przywództwa, wielkości większości rządowej i jej zdolności do tworzenia sojuszy poza partią oraz dostępnych mechanizmów nadzoru parlamentarnego (Neal, 2020).

To, czy podziały frakcyjne pojawią się w kwestiach polityki zagranicznej – i czy mogą mieć konsekwencje, jeśli tak się stanie – zależy od atrybutów danego państwa i charakteru kwestii polityki zagranicznej. Tam, gdzie kwestie są wysoce zabezpieczone lub gdzie aktorzy znajdują się w osłabionej lub asymetrycznej pozycji, może być dostępnych niewiele alternatywnych kierunków działania, co sprawia, że rywalizacja frakcyjna albo nie istnieje, albo jest dyskusyjna. Z kolei tam, gdzie państwa są potężniejsze, mają znacznie większą swobodę w realizacji wielu opcji w swojej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa (np. Weiss & Edwards, 2022). Co więcej, frakcjonalizm może być bardziej skuteczny tam, gdzie na zewnątrz istnieje większy wybór, na przykład gdy istnieje wielu potencjalnych partnerów sojuszu lub gdy istnienie wielu nakładających się ram instytucjonalnych pozwala na dokonywanie zakupów na forum pomiędzy członkami (Hofmann,2011 ).

Brytyjska polityka zagraniczna i integracja europejska

Rola Wielkiej Brytanii na świecie jest często definiowana w odniesieniu do jej dawnej hegemonicznej roli i trudności związanych z upadkiem w ciągu dziesięcioleci od (zwłaszcza) II wojny światowej, co znacznie osłabiło względne możliwości Wielkiej Brytanii. Mimo to Wielka Brytania zachowuje aspekty swojej dawnej roli „szczątkowego” wielkiego mocarstwa, w tym stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, znaczny potencjał wojskowy, w tym odstraszanie nuklearne, oraz potężną sieć dyplomatyczną (Whitman, 2016b). Brytyjskie sojusze w różny sposób obejmują anglo-amerykańskie „specjalne stosunki”, wiodącą rolę Londynu we Wspólnocie Narodów oraz dawną rolę kraju jako państwa członkowskiego UE, i chociaż różne aspekty były traktowane priorytetowo w różnych okresach, kolejni premierzy powoływali się na zdolność Wielkiej Brytanii do łączenia tych domen jako ważnego aspektu jej globalnych wpływów (Oliver, 2020). W najszerszym znaczeniu cele brytyjskiej polityki zagranicznej są liberalne, z dużym naciskiem na prawa człowieka, promocję demokracji, pomoc rozwojową i tworzenie instytucji (np. Beech, 2011; Whitman, 2016b), z niewielkimi odstępstwami od tych celów w okresie powojennym. Powszechnie mówiło się o powojennym konsensusie w brytyjskiej polityce zagranicznej co do międzynarodowej roli Wielkiej Brytanii, jej wielkiej strategii i relacji z USA (np. Addison, 1998; Dobson, Citation1990), choć w ostatnich latach pojawiły się bardziej znaczące podziały w kwestii Europy i interwencji wojskowych (Fonck i in., 2019).

Ewoluujące relacje z WE/UE i stopniowe pojawianie się współpracy w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa na szczeblu europejskim zmieniły środki, za pomocą których Wielka Brytania artykułowała swoje interesy. Samo przystąpienie było częściowo motywowane słabymi wynikami gospodarczymi, ale także twierdzeniami, że członkostwo w WE wzmocni osłabiony głos Wielkiej Brytanii w polityce międzynarodowej (Hill, 2019; Saunders, 2020). Kiedy Wielka Brytania przystąpiła do WE w 1973 r., Europejska Współpraca Polityczna (EPC) była w pełnym rozkwicie, a sześciomiesięczne spotkania ministrów spraw zagranicznych pomogły ustalić wspólne europejskie stanowiska w sprawie procesu KBWE i wojny o Falklandy. W połowie lat 90. początkowy brytyjski sceptycyzm wobec roli UE w zakresie bezpieczeństwa i obrony osłabł w odpowiedzi na bezczynność w wojnach bałkańskich i zmiany polityczne w kraju (pod rządami Nowej Partii Pracy), co doprowadziło do anglo-francuskiej deklaracji z St Malo z 1998 r. i utworzenia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) (Hofmann & Mérand, 2020). Podziały w Europie w kwestii wsparcia dla prowadzonej przez USA wojny w Iraku w 2003 r. nie przeszkodziły w operacjonalizacji WPBiO, a pierwsze operacje miały miejsce w tym samym roku (Menon, 2004), chociaż brytyjskie zainteresowanie UE jako platformą do rozmieszczenia nie nadążało za początkowym entuzjazmem Londynu dla projektu (Turpin, 2019).

Zarówno WPZiB, jak i WPBiO były postrzegane przez brytyjskich urzędników jako pomocne dodatki do zestawu narzędzi brytyjskiej polityki zagranicznej. Spotkania w ramach WPZiB zapewniły „odruch koordynacji” między państwami członkowskimi UE, co pozwoliło na bardziej wyraźną rolę Europy w kwestiach, w których istniały podziały transatlantyckie (takie jak Iran), podczas gdy WPBiO umożliwiło Europejczykom przejęcie ciężaru regionalnego zarządzania kryzysowego, w którym USA miały mniejszy udział. W tym sensie Londyn zawsze postrzegał politykę bezpieczeństwa UE jako uzupełnienie NATO i licznych innych dwustronnych i mini-stronnych porozumień w europejskiej architekturze bezpieczeństwa (Hofmann, Citation2011), a w przeszłości zawetował propozycje rozszerzenia kompetencji UE w dziedzinie obronności (Bérard-Sudreau & Pannier, 2021). Charakter WPZiB/WPBiO w ramach systemu decyzyjnego UE, opartego na decyzjach międzyrządowych w Radzie i przy niewielkiej roli instytucji wspólnotowych (Komisji, Trybunału, Parlamentu), sprawił, że uczestnictwo w nim było stosunkowo bezkosztowe z punktu widzenia suwerenności (Turpin, 2019). W ten sposób europejska współpraca w zakresie polityki zagranicznej może być postrzegana bardziej jako sposób zarządzania różnicami między państwami członkowskimi, a nie narzucania jednolitego stanowiska UE (Maurer & Wright, 2021), przy czym Wielka Brytania postrzega współpracę na szczeblu UE jako „opcjonalny dodatek”, a nie główne ramy swojej polityki zagranicznej (Whitman, 2016a).

Głosowanie Wielkiej Brytanii za opuszczeniem UE w referendum w czerwcu 2016 r. zaburzyło tę równowagę. Mimo że WPZiB/WPBiO była w przeważającej mierze międzyrządowa i zawdzięczała swoje powstanie anglo-francuskim naciskom dyplomatycznym (Hofmann & Mérand, 2020), uczestnictwo w WPZiB/WPBiO jest związane z członkostwem w UE, z kilkoma dostępnymi formami stowarzyszenia dla państw trzecich (Svendsen, 2021; Wessel, 2019). Jednak bez porozumienia obejmującego kwestie bezpieczeństwa i obrony, zarówno Wielka Brytania, jak i UE mogły stracić. UE nie mogła liczyć na wkład znacznych zasobów wojskowych, gospodarczych i dyplomatycznych Wielkiej Brytanii, podczas gdy Wielka Brytania nie byłaby w stanie skoordynować swojego stanowiska z UE27 ani przenieść budzących obawy kwestii na szczebel europejski (Hill, 2019 ; Sus i Martill, 2019 , s. 31–33). Bardziej otwartym pytaniem było, czy brexit miałby konsekwencje dla brytyjskiej polityki zagranicznej poza możliwością dostępu do WPZiB/WPBiO. O ile polityka bezpieczeństwa nie była poruszana w kampanii referendalnej i nie znajdowała się na liście priorytetów renegocjacyjnych (Hill, 2018 , 2019 ; Whitmana, 2016a ), szersze tematy brytyjskiej globalności i „wielkości” były znacząco obecne w materiałach kampanii Leave (Rogstad i Martill, 2022 r. ), przekazując wyraźne preferencje w okręgach wyborczych popierających wyjście z UE w zakresie zmiany priorytetów pozaeuropejskich partnerów Wielkiej Brytanii po brexicie, w tym (różnie) Stanów Zjednoczonych, Wspólnoty Narodów, „Anglosfery” i wschodzących potęg (Bell i Vucetic, 2019 ; Hazard, 2021 ; Namusoke, 2016 ; Oliwier, 2020 ).

Ciągłość po brexicie pod rządami Theresy May

Kadencja Theresy May na stanowisku została określona przez jej ostatecznie nieudane wysiłki na rzecz realizacji mandatu ustanowionego w referendum w 2016 roku. Obejmując urząd nowy premier stanął przed trudnym zadaniem zdecydowania, jak powinien wyglądać brexit i w jaki sposób można go przeprowadzić. Było to tym trudniejsze ze względu na skalę podziałów wewnątrzpartyjnych, przy czym istniejące wcześniej schizmy konserwatywne w kwestiach europejskich przekładały się na przeciwstawne stanowiska w sprawie „miękkich” i „twardych” planów brexitu (Aidt i in ., 2021 , s. 2 592). Po prawej stronie Europejska Grupa Badawcza (ERG) składała się z najbardziej zorganizowanej frakcji, kadry składającej się z około 80 parlamentarzystów, którzy opowiadali się za bardziej odległymi stosunkami z UE, podczas gdy wielu z tych parlamentarzystów, którzy poparli Remain w 2016 r., opowiadało się za ściślejszym dostosowaniem po brexicie (Stimmer i Glaserman, 2022 ). Chociaż umiarkowani ogólnie zaakceptowali wynik referendum, szukali takiego wyniku, który zminimalizowałby zakłócenia wynikające z brexitu i utrzymał istotne aspekty status quo, w tym utrzymanie Wielkiej Brytanii blisko WPZiB/WPBiO (Tannock, 2017 r. ). Z kolei probrexitowa prawica uważała inicjatywy UE za zbędne i wolała skupiać się wyłącznie na NATO w zakresie polityki bezpieczeństwa i ponownego dostosowania się do globalnych partnerów Wielkiej Brytanii (Owen, 2016 ).

Stanowisko rządu May wobec obu frakcji jest złożone. Ze względu na dynamikę systemu partyjnego w Wielkiej Brytanii i zaciekłą lojalność May wobec Partii Konserwatywnej, wcześnie stało się jasne, że premier będzie przedkładała jedność wewnętrzną nad wysiłki na rzecz nawiązania kontaktu z opozycją polityczną. Oznaczało to, że doprowadzenie do brexitu wymagałoby od May zasypania schizm między walczącymi frakcjami konserwatystów, ponieważ poparcie laburzystów było mało prawdopodobne (Russell, 202 , s. 2 450). Utrata przez rząd większości parlamentarnej w wyborach powszechnych w czerwcu 2017 r. pogłębiła te trudności, zmuszając rząd do zawarcia porozumienia w sprawie zaufania i podaży ze probrexitową Partią Demokratyczno-Unionistyczną (DUP) i zmniejszając skalę wewnątrzpartyjnego sprzeciwu wymaganego do osiągnięcia podważają politykę rządu (Badini i in ., 2022 , s. 1 336). Jedną z konsekwencji tego było to, że rząd poniósł znaczną liczbę porażek legislacyjnych podczas parlamentu w latach 2017–2019, gdy konserwatywni backbencherowie zbuntowali się, by głosować wraz z Partią Pracy za poprawkami, które zwiększyłyby wpływ parlamentu na ostateczne porozumienie (Giuliani,2021 ; Martill, 2021 ).

Szersze plany May dotyczące Brexitu miały na celu zapewnienie maksymalnego stopnia ciągłości relacji gospodarczych zgodnego z rygorystycznymi „czerwonymi liniami” rządu. Wyrażone w przemówieniu wygłoszonym w Lancaster House w styczniu 2017 r. „czerwone linie” zdawały się sygnalizować, że May będzie dążyć do stosunkowo twardego brexitu, ponieważ wykluczałyby większość alternatywnych form stowarzyszania się z wyjątkiem prostej umowy o wolnym handlu (FTA) ( Rząd Jej Królewskiej Mości, 2017 r. ). Intencją May nie było jednak wykluczenie alternatywnych rozwiązań, ale wykorzystanie tych ograniczeń jako podstawy do poszukiwania nowego, szytego na miarę porozumienia z UE, które – jeśli uda jej się zachować ciągłość – będzie atrakcyjne dla obu stron debaty o brexicie. Okazało się to nierealne, gdyż opierało się na błędnym odczytaniu interesu UE w obronie integralności jednolitego rynku oraz istniejącej równowagi praw i obowiązków (Schuette, 2021 ). Jeśli chodzi o brexit jako kryzys egzystencjalny Unii, UE27 od najwcześniejszych etapów opowiadała się za stanowiskiem utrzymującym jedność wewnętrzną (wywiad nr 1), sprzeciwiała się wysiłkom mającym na celu „wybieranie wiśni” w zakresie dostępu do polityk UE (wywiad nr 3), zachowała autonomię Unii podejmowania decyzji (Wywiad 2) oraz oferował warianty „gotowych” modeli stowarzyszeń (Wywiad 4). Ponieważ UE-27 jest zbiorowo potężniejsza (Laffan, 2019, 2023 r. ) May została zmuszona do serii podjazdów, w wyniku czego stoczyła się na kilku „czerwonych liniach”. Ujawniona preferencja May, gdy ostatecznie została zmuszona do uznania kompromisu między ciągłością a autonomią, polegała na przyjęciu tej pierwszej, mimo że jej retoryka zbliżała się do linii zwolenników Brexitu (Brusenbauch Meislova, 2019 r .).

Ukryte pragnienie ciągłości po brexicie w połączeniu z bardziej ostrą retoryką można dostrzec w podejściu rządu do polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W przemówieniu w Lancaster House sformułowano wizję „Globalnej Wielkiej Brytanii”, która stała się szeroko rozpowszechnionym sloganem w okresie rządów May. (Daddow, Citation2019; Gamble, Citation2021; Turner, Citation2019), odzwierciedlając zaabsorbowanie kampanii „Leave” wznowieniem globalnej roli Wielkiej Brytanii po Brexicie (Rogstad & Martill, Citation2022). Jednak obserwatorzy zauważyli, że koncepcja ta miała niewiele treści (Turner, Citation2019), była trudna do odróżnienia od istniejących priorytetów Wielkiej Brytanii (Haacke & Breen, Citation2019) i nie oferowała realistycznej oceny roli Wielkiej Brytanii we współczesnym porządku globalnym (Blagden, Citation2019; Hill, Citation2018). W praktyce, pomimo całego nacisku na nową globalną rolę Wielkiej Brytanii, priorytety polityki zagranicznej Wielkiej Brytanii pod rządami May różniły się niewiele od ery Camerona. W manifeście Partii Konserwatywnej z czerwca 2017 r. obiecano, że Wielka Brytania będzie działać globalnie, aby promować demokrację i prawa człowieka, przyczyniać się do realizacji celów rozwojowych i nadawać priorytet relacjom ze Stanami Zjednoczonymi, partnerami europejskimi i innymi globalnymi podmiotami (Partia Konserwatywna, Citation2017). W palących kwestiach polityki zagranicznej Wielka Brytania i jej europejscy partnerzy pozostali w zgodzie, z jasno wyartykułowanymi wspólnymi stanowiskami w sprawie porozumienia z Iranem (JCPOA), paryskiego porozumienia klimatycznego i potrzeby zdecydowanej reakcji na zatrucia w Salisbury w marcu 2018 r. (Whitman, Citation2019, s. 399). Jeśli chodzi o kwestie bezpieczeństwa europejskiego, rząd May szybko podpisał się pod Europejską Inicjatywą Interwencyjną prezydenta Francji Emmanuela Macrona (EI2) (Sweeney & Winn, Citation2022), podczas gdy na poziomie operacyjnym obie strony nadal współpracowały przy założeniu, że znaczna ciągłość stosunków nastąpi nawet po Brexicie (Svendsen & Adler-Nissen, Citation2019).

W maju 2018 r. rząd przedstawił propozycje kompleksowego porozumienia w sprawie bezpieczeństwa i obrony, przewidującego zorganizowaną współpracę na wielu poziomach – politycznym i strategicznym – w różnych obszarach z regularnymi spotkaniami, wraz z możliwością udziału Wielkiej Brytanii w misjach WPBiO w stosownych przypadkach oraz w projektach pod egidą niedawno uruchomionej Stałej Współpracy Strukturalnej (PESCO). Co więcej, tekst proponował status obserwatora dla Wielkiej Brytanii na forach decyzyjnych, jeśli decyzje te dotyczyły operacji, które obejmowałyby Wielką Brytanię (HM Government, Citation2018a). Propozycje były bardziej ambitne niż istniejące formy stowarzyszenia państw trzecich, proponując zorganizowaną współpracę na wszystkich poziomach, a także potencjalną umowę ramową o uczestnictwie (FPA) (wywiad nr 13). Nie było jednak zamiaru budowania formalnych struktur instytucjonalnych, a poziom instytucjonalizacji pozostawał niski, z FPA jako jedynym prawnie wiążącym aspektem (wywiady 9 i 10). Podczas gdy UE zależało na porozumieniu w sprawie bezpieczeństwa (wywiad nr 8), z perspektywy Londynu porozumienie również miało sens, ponieważ był to obszar, w którym Wielka Brytania miała wiele do zaoferowania i mogła pokazać, że jest gotowa wnieść swój wkład, nadając pozytywny ton przyszłemu partnerstwu (wywiad nr 9). Chociaż idea zaangażowania Wielkiej Brytanii w WPZiB / WPBiO stanowiła dźwignię, nie było insynuacji, że zaangażowanie Londynu w bezpieczeństwo jest wymieniane na korzyści gospodarcze, co raczej odzwierciedlało chęć wyodrębnienia istniejących więzi współpracy z negocjacji (wywiad nr 9).

Podczas gdy UE odpierała niektóre aspekty propozycji – zwłaszcza pomysł, że Wielka Brytania mogłaby kształtować decyzje UE z zewnątrz (wywiad nr 5; Parlament Europejski, Citation2018) – idea porozumienia w sprawie bezpieczeństwa była pozytywnie postrzegana w Brukseli (wywiad nr 8). Jednak w kraju propozycje znalazły się pod ostrzałem pro-brexitowej prawicy. Jacob Rees-Mogg, najbardziej zagorzały krytyk May w tamtym czasie i nestor frakcji pro-brexitowej, wezwał do przeprowadzenia dochodzenia, gdy propozycje May dotyczące bezpieczeństwa wyciekły w marcu 2018 r., oskarżając urzędników służby cywilnej o „wyraźną próbę naprawienia gry” i „wydawanie się, że działają przeciwko swojemu krajowi” (The Express, Citation 2018). Peter Lyon, piszący dla pro-brexitowej strony internetowej Brexit Central, założonej przez byłego stratega Vote Leave Matthew Elliota, twierdził, że „głębokie i szczególne partnerstwo” z UE stanowi wyraźne zagrożenie dla autonomii obronnej Wielkiej Brytanii (Lyon, Citation2018). Damien Phillips, w Telegraph, gazecie wspierającej konserwatystów, argumentował, że umowa May doprowadzi do tego, że Wielka Brytania będzie wykorzystywana przez UE (Phillips, Citation2018). Sir Richard Dearlove, były szef MI6, i Charles Guthrie, były szef Sztabu Obrony – obaj zwolennicy lewicy – napisali do przewodniczących lokalnych stowarzyszeń konserwatywnych, aby ostrzec przed partnerstwem „ukrytym” w umowie i zagrożeniem dla bezpieczeństwa narodowego, jakie stwarza, zachęcając posłów do „głosowania [ ] przeciwko tej złej umowie i wspierania [ ] suwerennego Brexitu na zasadach WTO”.

 Sprzeciw wobec porozumienia o bezpieczeństwie nie wystarczył, aby zmienić kurs premier ani podważyć jej porozumienie, ale uwydatnił sprzeciw frakcji probrexitowej wobec włączenia Wielkiej Brytanii w unijne inicjatywy dotyczące bezpieczeństwa. Krytyka partnerstwa May wpisywała się w narastający w 2018 roku sprzeciw wobec kursu Brexitu, gdyż ustępstwa May w negocjacjach i rosnąca świadomość, że jej „czerwone linie” zostaną sfałszowane, wywołały konsternację prawicy (Grey, 2021 ). Dla wielu prawicowców twarda retoryka May nie odpowiadała rzeczywistości zawartej przez nią umowy o wystąpieniu ani jej planów dotyczących przyszłych stosunków – propozycji Checkers (rząd HM, 2018b ) – w rezultacie jej umowa była coraz częściej przedstawiana jako zła (Kettell i Kerr, 2020 ). Ponieważ obie frakcje dysponowały skutecznym wetem wobec polityki rządu w sprawie Brexitu, doprowadziło to do polityki bezkompromisowości, w której obie strony odmówiły poparcia jakiegokolwiek kompromisowego rozwiązania (Heinkelmann-Wild i in ., 2020 ). Wysiłki May, aby zmusić parlamentarzystów do głosowania za jej umową, grożąc każdej ze stron najmniej ulubionym wynikiem – „twardym” Brexitem lub „brakem Brexitu” – zakończyły się całkowitym niepowodzeniem, ponieważ każda ze stron zaczęła wierzyć, że stanie się odwrotnie (Seldon, 2019 , s.447). Ostatecznie porozumienie May wraz z propozycjami bezpieczeństwa zawartymi w załączonej Deklaracji Politycznej zostało trzykrotnie odrzucone w okresie od stycznia do marca 2019 r., co fatalnie podważyło stanowisko May.

Autonomia pod rządami Borisa Johnsona

Po rezygnacji May Johnson został wybrany na przywódcę Partii Konserwatywnej, a 24 lipca 2019 r. został premierem. Z politycznego punktu widzenia, choć Johnson notorycznie wahał się w referendum, której stronie się poprzeć, od czasu swojej rezygnacji w lipcu 2018 r. stał się de facto rzecznikiem za konserwatywną prawicą i za trudniejszym brexitem. W przeciwieństwie do May, która poszukiwała dostosowanego do indywidualnych potrzeb modelu stowarzyszenia dla UE, który umożliwiłby dalsze uczestnictwo w niektórych politykach UE, a nie w innych, Johnson dążył do maksymalizacji autonomii regulacyjnej Wielkiej Brytanii od UE. Zobowiązując się do renegocjacji zawartej przez May umowy o wystąpieniu, pierwszym zadaniem Johnsona po objęciu urzędu było nakłonienie Rady Europejskiej do rozważenia zmiany części umowy. W zmienionej wersji Deklaracji Politycznej zmieniono język dotyczący bezpieczeństwa i obrony, aby podkreślić suwerenność Wielkiej Brytanii, ale zamiar wynegocjowania porozumienia w rozmowach na temat przyszłych stosunków pozostał nienaruszony. Po wyborach powszechnych, które odbyły się 12 grudnia 2019 r., w których konserwatyści uzyskali większość 80 mandatów, Johnsonowi udało się bez problemu przyjąć zmienioną umowę o wystąpieniu i deklarację polityczną, a Wielka Brytania weszła w okres przejściowy 1 stycznia 2020 r. Stworzyło to okazję do obu stron do negocjowania warunków przyszłych stosunków, a ponieważ Johnson jasno wyraził się o bardziej autonomicznych stosunkach z Brukselą, przybrałoby to formę umowy o wolnym handlu (Usherwood, 2021 ).

Kiedy rozmowy się rozpoczęły, jednym z pierwszych działań rządu Johnsona było ogłoszenie, że nie obejmą one proponowanego porozumienia w sprawie bezpieczeństwa i obrony, zawartego w Deklaracji Politycznej (Barnier, 2021 , s. 2 316). Decyzja zarówno zaskoczyła, jak i rozczarowała Komisję, która uznała Deklarację Polityczną za poważny – choć nielegalny – dokument, zobowiązujący obie strony do wynegocjowania porozumienia w sprawie bezpieczeństwa (Grey, 2021 , s. 2 210). Dla rządu Johnsona usunięcie z negocjacji kwestii bezpieczeństwa wpisywało się w jego całościowy pogląd na brexit, gdyż był to obszar, w którym odzyskanie suwerenności można było w bardzo widoczny sposób zademonstrować, a zatem miało wartość symboliczną (Wywiad 9). Co więcej, biorąc pod uwagę, że stosunki gospodarcze miały być obecnie bardziej odległe, odczuto mniejszą potrzebę bliższych stosunków politycznych i niższy poziom korzyści z nich płynących (wywiad nr 9). Brak porozumienia na szczeblu UE był także nieodłączną częścią alternatywnego podejścia Londynu, które zakładało nadanie priorytetu umowom dwustronnym z państwami europejskimi i znalezienie alternatywnych forów do dyskusji nad kwestiami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (Wywiad 13). Decyzja ta spotkała się z żalem w Brukseli, której bardzo zależało na uzyskaniu porozumienia w sprawie bezpieczeństwa (wywiad 7) – „jedynej naprawdę ważnej rzeczy, której brakowało stronie UE” (wywiad 8) – i została postrzegana jako stracona szansa na zasygnalizowanie ciągłość leżących u podstaw wartości politycznych (Wywiad nr 6). Podczas gdy niektórzy w Brukseli przypisywali brytyjską decyzję przyjęciu przez Londyn bardziej autonomicznego brexitu (wywiady nr 7 i 12), inni postrzegali ją jako pokaz siły przed właściwym rozpoczęciem negocjacji (np. 2021 , s. 2 316; Cloos, 2021 ).

Priorytety polityki zagranicznej rządu Johnsona również stały się jaśniejsze w 2020 r., a wraz z negocjacjami miało miejsce kilka zmian. W czerwcu 2020 r. podczas negocjacji w sprawie TCA Johnson ogłosił połączenie FCO i Departamentu Rozwoju Międzynarodowego (DFID) w Biuro Wspólnoty Zagranicznej i Rozwoju (FCDO), co było posunięciem od dawna zalecanym przez prawicę partii, mającym na celu położenie większego nacisku politycznego kontrola nad budżetem deweloperskim. Rzeczywiście, zarówno prawicowe Towarzystwo Henry’ego Jacksona, jak i Dominic Cummings, były dyrektor ds. urlopu wyborczego, proponowali wcześniej taką fuzję jako sposób na skierowanie pomocy zagranicznej do potencjalnych partnerów handlowych po brexicie (The Independent, 2019 r .). W lipcu 2020 r. minister spraw zagranicznych Raab ogłosił cięcia o 2,9 miliarda funtów w budżecie Wielkiej Brytanii na pomoc zagraniczną, tymczasowo ograniczając zobowiązanie Wielkiej Brytanii do wydawania 0,7% PKB na rozwój, co ponownie zyskało popularność wśród konserwatywnej prawicy, ale według krytyków osłabiłoby miękką siłę Wielkiej Brytanii (The Guardian, 2021 ). Bezpośrednim powodem ograniczenia wydatków pomocowych była ponura sytuacja fiskalna spowodowana pandemią Covida, nie umniejsza to jednak faktu, że uspokoiło to prawicowców partii, którzy uważali, że Wielka Brytania zapłaciła za granicą za dużo.

Zakończenie okresu przejściowego w grudniu 2020 r. odcięło Wielkiej Brytanii dostęp do WPZiB/WPBiO i pozostawiło Wielką Brytanię bez formalnych możliwości rozeznania stanowiska UE i możliwości zorganizowanej koordynacji z UE-27 (wywiad nr 10). Co więcej, odmowa rządu Wielkiej Brytanii wprowadzenia kontroli granicznych wymaganych na mocy Protokołu dotyczącego Irlandii Północnej popsuła stosunki polityczne i podważyła chęć którejkolwiek ze stron do konstruktywnego zaangażowania w innych obszarach (wywiad nr 13). Dokonując dziwacznego odwrócenia ról, Wielka Brytania okazała się czasami zależna od Stanów Zjednoczonych jako rozmówcy Europejczyków, biorąc pod uwagę brak bezpośrednich powiązań między Wielką Brytanią a UE (wywiad nr 16). Spotkania z odpowiednikami ministerstw spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii i UE utrudniała sytuacja polityczna, a przywódcy polityczni obu stron byli bardziej sceptyczni wobec popierania nieformalnych kontaktów (Wywiad nr 13). A jednak zerwanie powiązań instytucjonalnych zostało złagodzone dzięki wiedzy instytucjonalnej i nieformalnym kontaktom, które osoby pracujące w imieniu Wielkiej Brytanii zgromadziły przez lata członkostwa (wywiad nr 13). Pod rządami ministra spraw zagranicznych Dominica Raaba Wielka Brytania szukała podejścia „ad hoc” do europejskiej współpracy w zakresie bezpieczeństwa, które miało na celu wykorzystanie istniejących kanałów i wzmocnienie stosunków dwustronnych (Cladi, 2021 ; Izba Gmin, 2021 ). W marcu 2021 r. Wielka Brytania podpisała oświadczenie woli z Estonią, a następnie porozumienia i deklaracje z Belgią, Danią, Niemcami, Grecją i Łotwą (von Ondarza, 2022 ). Udoskonalono inne istniejące wcześniej relacje, w ramach których we wrześniu 2020 r. odbędą się wspólne anglo-holenderskie ćwiczenia na Morzu Śródziemnym (Izba Lordów, 2021 ) oraz propozycje (przed inwazją) rozszerzenia istniejących gwarancji bezpieczeństwa Polski na Ukrainę (Reuters, 2022 ).

W rządowym zintegrowanym przeglądzie z marca 2021 r. (HM Government, 2021a ), w których określono radykalne zmiany w siłach zbrojnych Wielkiej Brytanii, przewidując (być może zbyt pochopnie) wygaśnięcie konwencjonalnego konfliktu w Europie i zobowiązując się do przekierowania brytyjskich wydatków na obronę na środki odstraszania nuklearnego, z dala od personelu i czołgów bojowych (HM Government, 2021a , s. 2021a. 72). W przeglądzie zalecono także wzmocnienie nietradycyjnych zdolności w takich obszarach, jak broń cybernetyczna oraz te, których celem jest zakłócanie infrastruktury kosmicznej (rząd HM, 2021a , s. 2021a. 71). Ramy dokumentu opierały się w dużej mierze na języku Global Britain i wyrażały wizję Wielkiej Brytanii jako wpływowego państwa ze względu na jej rolę globalnego sieci kontaktów i członkostwo w kluczowych forach, chociaż w raporcie zauważalnie milczono na temat kwestii bezpieczeństwa UE, z jedną wzmianką, że Wielka Brytania będzie współpracować z partnerami europejskimi (rząd HM, 2021a , s. 2021a. 6). Starannie sformułowany język miał dać wyraźny sygnał UE, że należy go obniżyć w brytyjskiej polityce zagranicznej, co spotkało się z niezbyt dobrym przyjęciem w Brukseli (Wywiad nr 10). Prawdopodobnie wysiłki mające na celu dyskursywne wymazanie roli UE jako podmiotu bezpieczeństwa były częścią szerszych wysiłków rządu Johnsona mających na celu „przeprowadzenie” brexitu, obok takich działań, jak przepakowanie porozumień handlowych o rolowaniu w „zwycięstwa” dla Globalnej Wielkiej Brytanii (Heron & Siles -Brügge, 2021 r. ) oraz obniżenie statusu dyplomatycznego Ambasadora UE w Londynie (Wywiad nr 13).

Pod rządami Johnsona zmieniły się także priorytety sojuszu Wielkiej Brytanii i orientacja geograficzna, ze szczególnym naciskiem na region Azji i Pacyfiku (Haacke i Breen, 2019 ; Vucetic, 2022 , s. 1 261). W lutym 2020 r. Wielka Brytania ogłosiła rozmieszczenie w regionie nowej grupy uderzeniowej lotniskowców, zobowiązując się do zacieśnienia współpracy w dziedzinie obronności między Wielką Brytanią a Japonią (Izba Lordów, 2021). W czerwcu 2020 r. Wielka Brytania złożyła wniosek o zostanie partnerem dialogu Stowarzyszenia Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN), co zostało sformalizowane w następnym roku, co było dużym zwycięstwem dyplomatycznym Londynu (rząd HM, 2021b). 15 września 2021 r. Wielka Brytania zawarła trójstronny pakt bezpieczeństwa ze Stanami Zjednoczonymi i Australią – porozumienie AUKUS – którego celem jest wzmocnienie współpracy obronno-przemysłowej w regionie Azji i Pacyfiku przeciwko (niezgłoszonemu) zagrożeniu ze strony Chin (Whitman, 2021 ). Porozumienie zepsuło stosunki anglo-francuskie, a Canberra zdecydowała się na zakup amerykańskich okrętów podwodnych w ramach porozumienia, rezygnując z istniejącej umowy z Francją (Vucetic, 2022 , s. 1 261). Konsekwencje dyplomatyczne doprowadziły do ​​odwołania zbliżającego się szczytu anglo-francuskiego i skłoniły Francję do podejścia do Grecji w celu ustanowienia nowych formatów europejskiej obrony (Financial Times, 2021 ). Z politycznego punktu widzenia AUKUS stał się zwornikiem historii Globalnej Wielkiej Brytanii, podkreślając rolę Wielkiej Brytanii jako aktora globalnego i priorytetyzując jej stosunki z anglojęzyczną Wspólnotą Narodów (Wywiad nr 14). Jednak zyski w zakresie przemysłu obronnego przypadłyby Stanom Zjednoczonym, a strategiczne korzyści Australii, podczas gdy umowa podważyła stosunki Londynu z Paryżem, obecnie rzekomo podstawowe stosunki obronne w europejskiej strategii Wielkiej Brytanii po brexicie (wywiad nr 14).

Wojna ukraińska i nie tylko

W dniu 24 lutego 2022 r. siły rosyjskie wkroczyły na Ukrainę po kilku pełnych napięcia miesiącach, podczas których na granicach Ukrainy miała miejsce mobilizacja wojsk rosyjskich i białoruskich. Trwający konflikt okazał się momentem przełomowym w europejskim bezpieczeństwie i obronie, oznaczając powrót wojny międzypaństwowej w Europie po raz pierwszy od drugiej wojny światowej, sprzyjając wzrostowi solidarności europejskiej i kładąc nacisk na gospodarkę i bariery społeczne pomiędzy Rosją a państwami europejskimi (Bunde, 2022 , s. 1 517). Reakcja Wielkiej Brytanii na kryzys na Ukrainie, jak można było się spodziewać, biorąc pod uwagę ostrzeżenia przed rosyjską agresją i niezachwiane wsparcie dla NATO, była zdecydowana i wzbudziła szacunek partnerów europejskich. Wzmocniono istniejące wcześniej formy zinstytucjonalizowanej współpracy z państwami nordyckimi i bałtyckimi, a Wielka Brytania wzmocniła swoją obecność wojskową w Europie Wschodniej, co z kolei umożliwiło tym państwom zwiększenie dostaw pomocy wojskowej dla Ukrainy (Martill & Sus, 2023 ). Wielka Brytania zapewniła Ukrainie znaczną pomoc wojskową i techniczną, obejmującą eksport ciężkiej broni, a także przyjęła równoległy pakiet sankcji, starannie skoordynowany z UE i innymi podmiotami globalnymi (wywiad nr 13). Wielka Brytania rozszerzyła gwarancje bezpieczeństwa na Szwecję i Finlandię po ogłoszeniu przez nie zamiaru przystąpienia do NATO, aby zapobiec luce w bezpieczeństwie powstałej w trakcie procesu składania wniosków (Martill & Sus, 2023 ).

Kryzys spowodował także wzrost zaangażowania Wielkiej Brytanii i UE, nawet w kontekście napięć wynikających z rozwodu związanego z brexitem, a od lutego 2022 r. odbywa się coraz więcej spotkań ad hoc (wywiady nr 10 i 13). Liz Truss, ówczesna minister spraw zagranicznych, wzięła udział w nadzwyczajnym posiedzeniu Rady do Spraw Zagranicznych UE w dniu 4 marca 2022 r. wraz z sekretarzem stanu USA Antonym Blinkenem i minister spraw zagranicznych Kanady Mélanie Joly w celu koordynowania sankcji i pomocy dla Kijowa (Rada UE, 022a ) i według doniesień rozmowy telefoniczne na wysokim szczeblu odbyły się pomiędzy Trussem a HR/wiceprezesem Josepem Borrellem (wywiad nr 12). Wielka Brytania i inni partnerzy transatlantyckie byli również zaangażowani w prace komórki izby rozliczeniowej w Sztabie Wojskowym UE (EUMS), która pomagała w koordynowaniu sprzętu wojskowego wysyłanego na Ukrainę, natomiast misja pomocy wojskowej UE była ściśle koordynowana z Wielką Brytanią (Wywiad 10). Być może najbliższym obszarem współpracy są sankcje, w sprawie których obie strony nigdy nie przestały współpracować, nawet podczas rocznej przerwy w 2021 r., kiedy zaangażowanie w innych obszarach było prawie żadne. Współpraca przebiegała na takim poziomie, że pakiety sankcji są obecnie dobrze dostosowane, a Wielka Brytania dogoniła Brukselę po nieco wolniejszym początkowym wdrażaniu (wywiad nr 13).

Zbliżenie spowodowane wojną na Ukrainie jest wynikiem zarówno powagi szoku zewnętrznego, jak i uświadomienia sobie, zarówno w imieniu Wielkiej Brytanii, jak i UE, wzajemnego znaczenia jako bohaterów konfliktu. Dla UE inwazja uwypukliła, jak stosunkowo znacząca i proaktywna może być Wielka Brytania jako sojusznik strategiczny, a jednocześnie uwiarygodniła podstawowe elementy światopoglądu Wielkiej Brytanii, ponieważ Wielka Brytania często ostrzegała przed zagrożeniem ze strony odwetowej Rosji, od dawna bronionej przez NATO jako głównego aktora w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony i zawsze starał się dotrzymywać kroku Stanom Zjednoczonym (wywiad nr 14). Dla Wielkiej Brytanii konflikt uwypuklił pewne ograniczenia UE jako aktora strategicznego, ale pokazał także, jak wiele skoordynowanych działań można osiągnąć dzięki „Europie zbiorowej władzy” (Laffan, 2023 ). UE nałożyła na Moskwę szeroko zakrojone sankcje, których zakres zwiększał się z kolejnymi rundami (Wywiad nr 13). Do lipca 2022 r. UE przeznaczyła 2,5 mld euro na sfinansowanie zakupu sprzętu wojskowego i sprzętu ochronnego dla ukraińskiej armii za pośrednictwem przebudowanego Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (Rada UE, 2022b ), a Unia szybko zareagowała na wniosek Ukrainy złożony w lutym 2022 r. o członkostwo, przyznając Kijowowi status kraju kandydującego w dniu 23 czerwca 2022 r. (Rada Europejska, 2022 , s. 1 4). Unia jest także w trakcie tworzenia misji szkoleniowej na Ukrainie (EUMAM) w ramach WPBiO, która potrwa dwa lata i ma uzupełniać istniejące misje państw członkowskich (i Wielkiej Brytanii) (Rada UE, 2022c ).

Jednak poza tym względnym zbliżeniem inwazja na Ukrainę nie doprowadziła do żadnych zmian w nadrzędnych stosunkach w zakresie bezpieczeństwa instytucjonalnego między Wielką Brytanią a UE i niewielkich zmian w ramach brytyjskiej polityki zagranicznej. Wzmocniona współpraca miała miejsce za pośrednictwem kanałów dwustronnych i zasadniczo doraźnych forów – spotkań na wysokim szczeblu i rozmów telefonicznych – a wezwania do ponownego rozważenia idei partnerstwa w dziedzinie bezpieczeństwa pojawiły się dopiero w marcu 2023 r., kiedy kwestia została ponownie poruszona porządek obrad. Utrzymujące się w tym okresie trudności polityczne ograniczyły kontakty urzędników po obu stronach, nawet jeśli istniała wyraźna chęć koordynacji, ponieważ dokładano wszelkich starań, aby uniknąć wszelkich porozumień wyglądających na „splatające się sojusze” (wywiad nr 10). Co więcej, działania Wielkiej Brytanii w dalszym ciągu były sprzedawane na rynku krajowym zarówno jako wyraz czci dla „Globalnej Wielkiej Brytanii”, jak i nadal kontrastowały z rzekomą biernością UE, co zirytowało unijnych decydentów. Postrzegana przez Wielką Brytanię chęć zaangażowania się w „polityczną wystawę” – rzekomo umniejszając wysiłki UE na Ukrainie – wywołała szczególną irytację (Wywiad 10), podobnie jak brytyjska tendencja do bagatelizowania lub nie wspominania o obszarach współpracy, które mają miejsce (np. w sprawie sankcji ) (Wywiad 13).