Lotnictwo i zrównoważony rozwój / Raport Komisji Zrównoważonego Rozwoju UK

PRZYSZŁOŚĆ LOTNICTWA: DOKUMENT KOMISJI ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU

Wstęp

1. Komisja Zrównoważonego Rozwoju z zadowoleniem przyjmuje możliwość wniesienia wkładu w rządowe konsultacje. Trudno wyobrazić sobie bardziej wymagający test dla naszej nowej organizacji niż ten!

2. Zrównoważony rozwój polega na uznaniu w jak największym stopniu zasadności aspiracji ludzi i znalezieniu sposobów ich zaspokojenia, które nie naruszą interesów innych ludzi, teraz i w przyszłości. Historia lotnictwa przyniosła ogromne bogactwo i wyzwolenie dla narodów, regionów i jednostek. Setki tysięcy osób są zatrudnione bezpośrednio lub pośrednio w branży, a sama branża wnosi znaczący wkład we wzrost gospodarczy Wielkiej Brytanii (1,4% PKB, według Oxford Economic Forecasting). W skali międzynarodowej lotnictwo odniosło długoterminowy sukces w gospodarce Zjednoczonego Królestwa, a silne linie lotnicze i dobrze prosperujące porty lotnicze eksportują swoje umiejętności na cały świat. Nietrudno zrozumieć presję ze strony branży, przedsiębiorstw i konsumentów, aby utrzymać ten wzorzec wzrostu i ekspansji w nieskończoność w przyszłości.

3. Zdecydowanie preferowanym przez Komisję podejściem jest popieranie holistycznych procesów politycznych, w których interesy społeczne, środowiskowe i gospodarcze rozpatrywane są łącznie, i które starają się przynieść korzyści wszystkim trzem grupom jednocześnie. Kompromisy pomiędzy tymi różnymi interesami uważamy za rozwiązania zdecydowanie drugorzędne. Jednak gwałtowny wzrost sektora lotniczego sprawia, że taka analiza zrównoważonego rozwoju jest niezwykle trudna. W chwili obecnej wydaje się bardzo mało prawdopodobne, że same w sobie podejścia, które zwykle lubimy popierać – innowacje technologiczne, nowe modele biznesowe, lepsze informacje – przyniosą rezultaty, które będą akceptowalne dla środowiska, zwłaszcza dla przyszłych pokoleń.

4. W skrócie, długoterminowa perspektywa prowadzi nas do pytania, czy pomimo wszystkich korzyści, jakie przynosi sektor lotniczy, Wielka Brytania powinna nadal przyjmować wykładnicze poziomy wzrostu przewidziane w najnowszych prognozach DETR. Rzeczywiście, podzielamy pogląd Królewskiej Komisji ds. Zanieczyszczenia Środowiska, która w 1994 roku stwierdziła: „Bezsprzeczne podejście do przyszłego wzrostu w podróżach lotniczych oraz akceptacja, że przewidywane zapotrzebowanie na dodatkowe obiekty i usługi musi zostać zaspokojone, są niezgodne z celem zrównoważonego rozwoju”. Cieszymy się, że poprzez Aviation Consultation Exercise pytanie to jest obecnie zadawane.

Analiza

5. Niniejszy krótki dokument ma na celu przedstawienie pewnych poglądów na temat ważnych kwestii politycznych zawartych w konsultacjach, z których najważniejszą wydaje nam się pytanie, czy ogólne założenie na rzecz liberalizacji i konkurencji jest zgodne z ramami zrównoważonego rozwoju. Biorąc pod uwagę międzynarodowy charakter przemysłu lotniczego oraz istnienie zliberalizowanych rynków w Europie, ważne jest, aby na początku realistycznie ocenić, co Wielka Brytania może, a czego nie może osiągnąć działając niezależnie. Nakładanie przez Wielką Brytanię ograniczeń na działalność własnych linii lotniczych byłoby bezcelowe i potencjalnie szkodliwe dla środowiska, co doprowadziłoby jedynie do ponownego wprowadzenia tych samych schematów usług przez przewoźników z innych krajów.

6. Uważamy, że należy od początku uznać, że lokalne i globalne problemy środowiskowe są odrębnymi problemami (choć mają niektóre z tych samych przyczyn) i że błędem byłoby wrzucanie ich do jednego worka przy opracowywaniu ram politycznych dla ich rozwiązywania. W istocie, na poziomie praktycznym mogą czasami występować kompromisy projektowe między środkami mającymi na celu rozwiązanie problemu hałasu i emisji, a polityką zarządzania, która zmniejszając jeden z nich, może w rzeczywistości zwiększyć drugi.

7. Zauważamy również, że konkretne kwestie środowiskowe poruszone w dokumencie konsultacyjnym koncentrują się bardziej na hałasie niż na emisji. Hałas jest oczywiście poważnym problemem dla europejskiego przemysłu lotniczego, mającym niszczące skutki dla jednostek i społeczności. Jest on również bezpośrednio związany z pytaniem, czy należy zapewnić nową infrastrukturę lotniczą, co jest oczywiście bardzo aktualną kwestią! Uważamy jednak, że kwestia emisji z lotnictwa jest pod wieloma względami  trudniejszym problemem dla polityki publicznej i powinna być traktowana znacznie bardziej priorytetowo niż obecnie w opracowywaniu strategii radzenia sobie z wpływem lotnictwa na otaczający świat. Koszty i mechanizmy

8. W ramach konsultacji poszukuje się opinii na temat względnych zalet różnych mechanizmów – dobrowolnych porozumień, handlu, regulacji itp. Uważamy jednak, że jest to postawienie wózka przed koniem. Uważamy jednak, że jest to postawienie wozu przed koniem. Zanim w ogóle zaczniemy myśleć o mechanizmach, pierwszym krokiem powinna być jasna analiza społecznych, środowiskowych i ekonomicznych kosztów i korzyści. Tylko wtedy możemy przyjąć świadomą opinię na temat tego, jakiego rodzaju przemysł lotniczy Wielka Brytania powinna chcieć i może wspierać. Następnie możemy zastanowić się, jakie mechanizmy byłyby najlepsze, aby to osiągnąć.

9. SDC nie przeprowadziła niezależnego badania kosztów i korzyści związanych z lotnictwem, a obecnie nie jest w stanie tego zrobić. Patrząc jednak na prace wykonane przez DETR, IPPR, OEF i inne, trudno uniknąć wniosku, że w tej dziedzinie jest jeszcze wiele do zrobienia. W szczególności chcielibyśmy zobaczyć dalszą analizę zakresu kosztów zewnętrznych w dokumencie DETR „Valuing the External Costs of Aviation”, który sugeruje centralne szacunki kosztów środowiskowych w wysokości około 3 funtów na pasażera w przypadku operacji krótkodystansowych i 20 funtów na pasażera w przypadku samolotów długodystansowych. DETR przyznaje, że „szacunki kosztów szkód środowiskowych, które stanowią podstawę tych danych, mają charakter ilustracyjny i są obarczone wysokim poziomem niepewności.” Biorąc pod uwagę znaczenie, jakie szacunki kosztów środowiskowych mogą mieć przy formułowaniu przyszłej polityki Wielkiej Brytanii w zakresie lotnictwa, bardziej definitywna baza informacji wydaje się być pilnie potrzebna.

Czy należy zaspokoić popyt?

10. Rzeczywiście, kluczową kwestią środowiskową w dokumencie wydaje się być to, czy w przypadku, gdy lotnictwo pokryje swoje koszty środowiskowe, należy podjąć środki w celu zaspokojenia popytu. Popieramy tezę, że koszty zewnętrzne narzucone przez lotnictwo – niezależnie od tego, jakie one będą – powinny zostać zinternalizowane w taki czy inny sposób. I w zasadzie każda branża, która pokrywa wszystkie swoje koszty zewnętrzne (jeśli są one właściwie ocenione) i przynosi zyski, prowadzi działalność opłacalną ekonomicznie. Ale nasza odpowiedź na centralne pytanie nadal brzmi „niekoniecznie”, ponieważ:

a) długoterminowe koszty środowiskowe związane z lotnictwem są w praktyce bardzo trudne do określenia. Nawet najlepsze jak dotąd próby DETR dają szeroki zakres możliwych wartości. Jeśli chodzi o globalne emisje, lotnictwo jest tylko jednym z wielu czynników przyczyniających się do zmian klimatycznych (aczkolwiek jednym, który ma tendencję wzrostową). A zakres alternatywnych scenariuszy zmian klimatu jest bardzo szeroki. Prace RCEP w zakresie energii postulują scenariusz niekontrolowanych zmian klimatycznych, w którym klimat na świecie ulega destabilizacji. Konsekwencje tego są bardzo trudne – prawdopodobnie niemożliwe – do oszacowania;

b) koszty i korzyści (zarówno społeczne, jak i środowiskowe), które powstają dzięki lotnictwu, nie powstają w tych samych miejscach, u tych samych osób i w tym samym czasie. Nie uważamy, że przyszłe pokolenia powinny ponosić koszty, by zapewnić korzyści obecnym pokoleniom, ani że obywatele Zachodu powinni podróżować kosztem skutków klimatycznych w biedniejszych społeczeństwach;

c) szkody środowiskowe nie powinny być w nieskończoność zbywalne: ludzie obecnie i w przyszłości mają podstawowe prawa środowiskowe, których nie należy im odbierać, nawet jeśli można je wycenić.

11. (c) jest najbardziej subiektywnym z trzech punktów i zależy od oceny wartości/politycznego stanowiska w sprawie praw środowiskowych, limitów środowiskowych itp. Jest ona zgodna z założeniami prawodawstwa UE w zakresie jakości powietrza, które określa bezwzględne normy, jakie należy stosować w pobliżu portów lotniczych. Ale nawet jeśli nie zostanie to zaakceptowane, uważamy, że (a) i (b) są wystarczająco silne same w sobie, aby oznaczać, że chociaż zasada pokrycia kosztów jest ważnym pierwszym krokiem, nie jest wystarczająca do określenia zakresu przyszłego przemysłu lotniczego w Wielkiej Brytanii. Istnieją bardzo silne argumenty za zastosowaniem bezwzględnych limitów środowiskowych, tak aby przemysł lotniczy nie napędzał i nie przyczyniał się do tworzenia niezrównoważonej gospodarki i społeczeństwa.

Alternatywne podejścia

12. Jaka jest więc nasza alternatywa? Uważamy, że rząd musi oddzielnie spojrzeć na skutki lokalne i globalne. W przypadku skutków lokalnych należy uznać, że lotniska są mieszanym błogosławieństwem dla społeczności lokalnych – przynoszą hałas i zanieczyszczenia, ale także miejsca pracy i dobrobyt. Zadanie wyważenia równowagi tych czynników – w tym zatorów i lokalnych skutków środowiskowych, jak również hałasu – jest prawdopodobnie różne dla różnych obszarów i najlepiej oceniane nie przez rząd centralny, ale przez same społeczności lokalne. Opowiadamy się więc za elastycznym podejściem do ustalania standardów lokalnych, z istotną rolą dla lokalnych mieszkańców i przedsiębiorstw, w ramach regionalnych i z zastrzeżeniem odpowiednich zabezpieczeń.

13. W przypadku efektów globalnych, takie lokalne podejmowanie decyzji nie sprawdzi się, ponieważ cierpiący i beneficjenci to nie te same osoby. Internalizacja kosztów środowiskowych – przy założeniu, że można dokonać ich solidniejszej oceny – to dobry początek i należy ją pilnie kontynuować. Uważamy jednak, że następnie trzeba będzie przeprowadzić dalszą odgórną ocenę tego, jak zmienił się kształt branży w wyniku pokrycia jej kosztów. Jeżeli zmiany w strukturze kosztów linii lotniczych, np. poprzez opodatkowanie paliwa lotniczego, nie doprowadziły do istotnej zmiany popytu (a ceny paliwa stanowią jedynie około 10 % kosztów operacyjnych linii lotniczych), wówczas mogą być potrzebne dalsze środki w celu rozwiązania kwestii niepewności kosztów oraz względów słuszności, o których mowa w lit. a) i b) powyżej.

14. Lotnictwo jest szczególnie problematyczne, ponieważ jest to przemysł z natury międzynarodowy. Wiele potrzebnych środków w zakresie ochrony środowiska można osiągnąć jedynie za pośrednictwem organizacji międzynarodowych, zwłaszcza ICAO. Oczekiwanie, że ICAO, jako organ kierowany przez przemysł, będzie energicznie reagować na szerszy program zmian klimatycznych, nie jest w pełni uzasadnione. Dlatego lepiej byłoby, gdyby emisje pochodzące z lotnictwa zostały włączone do szerszych ram protokołu z Kioto, co pozwoliłoby rządom na przyjęcie strategicznej wizji znaczenia lotnictwa w porównaniu z innymi gałęziami przemysłu i odpowiednie ustalenie dopuszczalnego poziomu emisji. Być może, biorąc pod uwagę rolę, jaką lotnictwo odgrywa w tworzeniu dobrobytu, skutecznym funkcjonowaniu rynku i dobrobycie ludzkim, jest ono tak strategicznie ważnym sektorem, że rządy są gotowe podjąć drakońskie kroki w innych sektorach, aby umożliwić mu dalszy rozwój. Musi to być jednak kwestia świadomego wyboru, a nie coś, co dzieje się domyślnie.

15. Alternatywą dla takich odgórnych ram prawnych dotyczących emisji z lotnictwa byłoby docenienie przez rynek, a nie przez rząd, strategicznego znaczenia lotnictwa jako branży. IPPR zasugerowało już w swojej publikacji „Plane Trading”, że lotnictwo powinno być włączone do każdego krajowego lub międzynarodowego systemu handlu emisjami, który zapewniałby redukcję emisji po najniższych możliwych kosztach i maksymalizację wartości działalności gospodarczej powodującej emisje. Pod względem koncepcyjnym jest to bardzo atrakcyjne podejście, choć nie lekceważymy jego praktycznej złożoności i chcielibyśmy zapewnić, że każdy ogólny limit będzie ściśle określony. Chcielibyśmy również zobaczyć dokładną ocenę dystrybucji i innych społecznych konsekwencji nieskrępowanego handlu emisjami, co może wymagać pewnych administracyjnych zabezpieczeń w celu ochrony interesów poszczególnych regionów lub społeczności. Rola rządu brytyjskiego

16. Rząd Zjednoczonego Królestwa nie powinien wykorzystywać międzynarodowego charakteru przemysłu lotniczego do zwolnienia się z odpowiedzialności za podjęcie działań w kraju. Środki rządowe mogą przynieść rezultaty w zakresie zarządzania popytem, np. poprzez zmianę cen przepustowości portów lotniczych w celu zapewnienia optymalnych korzyści ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Nie będzie to łatwe do określenia ilościowego (np. zrównoważenie korzyści z dostępu regionalnego (gdzie kolej nie może zapewnić równie atrakcyjnej usługi) z lukratywnymi usługami długodystansowymi), ale musi być lepsze niż obecne podejście, które opiera się w dużej mierze na historycznych wzorcach usług i nie ma żadnego związku z wpływem na środowisko.

17. Istnieje również możliwość zastosowania środków mających na celu osiągnięcie przesunięcia modalnego poprzez działania na rzecz innych środków transportu. The Government could consider what more it could do to encourage sea rather than air freight (although we recognise that this might not be a viable for the fastgrowing express cargo sector), a strategic decision to limit aviation infrastructure (and therefore drive up infrastructure costs and the cost of aviation generally), creation of attractive land-transport alternatives (eg domestic and European rail network). Wdrożenie zintegrowanej polityki transportowej, która zapewniałaby dostęp do szybkich europejskich połączeń kolejowych, mogłoby bowiem złagodzić niektóre z negatywnych skutków społecznych wzrostu kosztów lotnictwa.

18. Ponadto potrzeba ograniczeń na żądanie będzie bezpośrednio związana ze zdolnością postępu technologicznego w dziedzinie lotnictwa do zmniejszenia u źródła wpływu lotnictwa na środowisko, dlatego rządy powinny nadać wysoki priorytet promowaniu klimatu, który będzie sprzyjał i zachęcać do działalności badawczej w tej dziedzinie.

19. Na bardziej podstawowym poziomie, aby kształtować swoją przyszłą politykę w tej dziedzinie, rząd musi wyjść poza ekonomię przemysłu sektora lotniczego i przeprowadzić wszechstronną analizę czynników, które leżą u podstaw gwałtownego wzrostu liczby podróży lotniczych osób i towarów, dla biznesu i wypoczynku. Transport jest czasem celem samym w sobie, ale częściej środkiem do celu (dostęp do towarów i usług). Szczególnie wraz z rozwojem komunikacji elektronicznej i nowymi rodzajami produktów, na które pozwala, mogą istnieć lepsze, bardziej zrównoważone sposoby osiągnięcia tych celów. Ograniczenie podróży poprzez zmniejszenie potrzeby podróżowania jest o wiele bardziej zrównoważonym rozwiązaniem niż zmniejszanie dobrobytu ludzi tylko poprzez ustalanie cen za pożądaną aktywność.

Zalecenia

20. Podsumowując, opowiadamy się za:
• nadaniem najwyższego priorytetu dokładniejszej ocenie wpływu lotnictwa na środowisko. Biorąc pod uwagę znaczenie tych liczb, nie wystarczy, że nadal jest to coś w rodzaju czarnej sztuki;
• że rząd powinien zobowiązać firmę do podjęcia działań w celu internalizacji tych kosztów (w tym kosztów monitorowania i audytu);
• że społeczności lokalne w kontekście regionalnym powinny odgrywać bardzo ważną rolę w osiąganiu porozumienia z operatorami portów lotniczych w sprawie lokalnych skutków dla środowiska, z zastrzeżeniem podstawowych zabezpieczeń i w ramach prawodawstwa UE;
• że lotnictwo powinno zostać włączone w ramy Kioto i traktowanie go na równi z innymi gałęziami przemysłu odpowiedzialnymi za emisje gazów cieplarnianych;
• że lotnictwo powinno zostać włączone do każdego krajowego lub międzynarodowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, ponownie z zastrzeżeniem odpowiednich warunków brzegowych;
• że rząd powinien opracować pakiet środków w celu zarządzania popytem na lotnictwo i zachęcania do zmiany środka transportu;
• aby rząd zainicjował długofalowe badanie dotyczące potrzeby podróżowania samolotem, rozróżniając sytuacje, w których podróż samolotem jest dobrem samym w sobie, a kiedy jest środkiem do celu, który można osiągnąć w bardziej zrównoważony sposób.

Komisja ds. Zrównoważonego Rozwoju
kwiecień 2001