Obraz harmonii: przewodniczący AUC, Moussa Faki Mahamat (piąty od lewej) z Kenijczykiem Williamem Ruto (czwarty od lewej) na marginesie posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego ONZ, wrzesień 2024 r.
Czy w obliczu konfliktów toczących się na całym kontynencie decyzja UA o ograniczeniu swojej roli mediatora na rzecz słabych i nieskutecznych Regionalnych Wspólnot Gospodarczych wymaga ponownego przemyślenia?
1. Kontekstualizacja subsydiarności w ramach pokoju i bezpieczeństwa Afryki
Decyzja afrykańskich przywódców o zastąpieniu Organizacji Jedności Afrykańskiej (OJA) Unią Afrykańską (AU) w 2002 r. oznaczała zbiorowe dążenie do ożywienia kontynentalnego ciała poprzez zapewnienie mu skutecznych narzędzi do radzenia sobie z wyzwaniami, przed którymi stoi Afryka w XXI wieku , a mianowicie brakiem jedności, dobrobytu i trwałego pokoju. Przejście z OJA do UA oznaczało zmianę punktu ciężkości z dekolonizacji i walki z pozostałościami rasizmu na kontynencie na pragnienie pogłębienia dobrobytu i jedności, a także konsolidacji pokoju wewnątrz, między i wśród państw afrykańskich. Ruch ten został podjęty w czasie, gdy Afryka również zmagała się z narastającym polikryzysem bezpieczeństwa ludzkiego, który, jak wszystko na to wskazuje, przytłoczył zestaw narzędzi OJA.
Aby uzasadnić cele nowego organu w zakresie pokoju i bezpieczeństwa, Unia Afrykańska przyjęła Protokół dotyczący ustanowienia Rady Pokoju i Bezpieczeństwa w 2002 r. (Protokół z 2002 r.). Protokół z 2002 r. ustanowił Radę Pokoju i Bezpieczeństwa Unii Afrykańskiej (AUPSC) jako główny organ decyzyjny w zakresie zapobiegania, zarządzania i rozwiązywania konfliktów na kontynencie, przy wsparciu Komisji, Panelu Mędrców, Afrykańskich Sił Gotowości, Kontynentalnego Systemu Wczesnego Ostrzegania i Specjalnego Funduszu.
Określając prymat UA w rozwiązywaniu problemów pokoju i bezpieczeństwa w Afryce, Protokół z 2002 r. zidentyfikował również punkty wejścia i sposoby zaangażowania w swoim artykule 9 (1 i 2), stwierdzając, że AUPSC podejmie inicjatywy i działania, które uzna za stosowne i „ wykorzysta swoje uprawnienia do dokonania wejścia, czy to poprzez zbiorową interwencję samej Rady, czy też za pośrednictwem jej Przewodniczącego i/lub Przewodniczącego Komisji, Panelu Mędrców i/lub we współpracy z Mechanizmami Regionalnymi ”. To właśnie ta współpraca z Mechanizmami Regionalnymi wprowadziłaby zasadę pomocniczości do postawy Afryki w zakresie zapobiegania konfliktom, ponieważ zdefiniowała strukturalną równowagę sił między Unią Afrykańską a Regionalnymi Wspólnotami Gospodarczymi/Mechanizmami Regionalnymi (REC).
Ta relacja między UA a REC została wyrażona w Memorandum of Understanding on Cooperation in the Area of Peace and Security między UA, REC i Coordinating Mechanisms of the Regional Standby Brigades of Eastern and Northern Africa (MOU z 2008 r.). Podczas gdy ponownie uznano podstawową odpowiedzialność UA za utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa w Afryce (artykuł IV (ii)), MoU wezwało również do „ przestrzegania zasad subsydiarności i przewagi komparatywnej w celu optymalizacji partnerstwa między Unią, REC i Coordinating Mechanisms …” (artykuł IV (iv)).
Subsydiarność – pierwotnie koncepcja zarządzania Unii Europejskiej – stała się zatem centralną koncepcją, która zdefiniowała i ukształtowała międzyinstytucjonalną równowagę sił Afryki w kwestiach budowania pokoju. Zasada ta, pierwotnie pojęta w kontekście Unii Europejskiej, stanowi, że organ centralny powinien pełnić rolę pomocniczą i być obarczony jedynie tymi zadaniami, których nie można skutecznie wykonać na bardziej bezpośrednim lub lokalnym poziomie. Subsydiarność opiera się na zrozumieniu, że szanse na zapewnienie trwałego pokoju są większe, jeśli rozwiązywaniem konfliktu kierują aktorzy, którzy znajdują się w geopolitycznej, geostrategicznej i społeczno-kulturowej bliskości kryzysu, co wspiera ogólną ideę, że mediacja powinna być w pierwszej kolejności bezpośrednio wspierana i kierowana przez REC, a nie przez organ kontynentalny, UA.
Pomimo znacznych luk i niejasności w konceptualizacji i wdrażaniu subsydiarności jako strategicznego podejścia do budowania pokoju, jest ona nadal wykorzystywana, z jednej strony, przez REC do potwierdzania ich prymatu w rozwiązywaniu konfliktów w różnych częściach kontynentu, a z drugiej strony, przez Unię Afrykańską do zrzucania odpowiedzialności za odwieczne sytuacje konfliktowe. Oprócz problemów koncepcyjnych dotyczących hierarchii AU-REC w zakresie prymatu i braku jasności co do progu eskalacji zarządzania konfliktami na wyższy poziom, praktyczne przypadki pokazały, że niektóre REC przejmują procesy pokojowe i angażują się w wojny o terytorium z UA, pomimo utrzymujących się słabych wyników.
2. Wyzwania w zakresie wdrażania zasady pomocniczości
Dzięki uprzejmości : The New Times w mediach społecznościowych.
Nie było bardziej oczywistego pokazu wyzwań, z jakimi przyszło się zmierzyć wdrażając zasadę subsydiarności w dyplomacji kryzysowej Afryki, niż wykazano w wysiłkach na rzecz rozwiązania endemicznego i cyklicznego kryzysu we wschodniej Demokratycznej Republice Konga (DRK). Ze względu na nakładające się subregionalne członkostwa w ICGLR, EAC, SADC i ECCAS, kryzysy w DRK były obsługiwane przez jedną lub więcej z tych REC w pewnym momencie, a najnowsze iteracje podejmowano pod auspicjami EAC i SADC.
Ciągłe „muzyczne krzesła rozwiązywania konfliktów” prezentowane przez te różne REC w kontekście kryzysu we wschodnim Kongo-K – podczas gdy Unia Afrykańska odgrywała ogólnie mniej znaczącą rolę – ujawnia ogólną tendencję do nieefektywności, braku skutecznej koordynacji między podmiotami budującymi pokój, braku zaufania do procesów i skłonności do wybierania najkorzystniejszych forum.
Nic nie było lepszym przykładem tych ostatnich tendencji niż jednostronna decyzja administracji Tshisekediego o zastąpieniu Sił Regionalnych Wspólnoty Afryki Wschodniej, rozmieszczonych na niestabilnej wschodzie kraju, Misją Wspólnoty Rozwoju Afryki Południowej w Demokratycznej Republice Konga (SAMIDRC), pośród zmagających się procesów regionalnych w Nairobi i Luandzie.
Najbardziej szokującym obrazem zamieszania związanego z wdrażaniem zasady pomocniczości było wykluczenie przewodniczącego UA, Moussy Faki Mahamata, z zamkniętej sesji wspólnego nadzwyczajnego szczytu EAC/SADC w sprawie Demokratycznej Republiki Konga, który odbył się w Dar es Salaam 8 lutego. To, że przewodniczący organu kontynentalnego został wyproszony ze spotkania REC, którego celem było rozwiązanie poważnego kryzysu na kontynencie, uosabiało ostry kryzys rozwiązywania konfliktów, przed którym stoi kontynent.
Oprócz wschodniego Kongo, kilka kryzysów na kontynencie afrykańskim, w tym w Sahelu, Sudanie, Kamerunie i na Rogu Afryki – w Etiopii , w które zaangażowana była również Erytrea, a także między Etiopią a Somalią w związku z porozumieniem Etiopia-Somaliland – pokazało złożoność i ograniczenia w praktycznym wdrażaniu zasady pomocniczości.
Wyzwania ECOWAS związane z krajami AES (Mali, Niger i Burkina Faso) nie tylko zwiększyły złożoność subsydiarności, ale także obnażyły jej rażące ograniczenia. Biorąc pod uwagę transnarodowy i transregionalny charakter początkowych gróźb interwencji wojskowej ECOWAS w Nigrze w celu przywrócenia porządku konstytucyjnego, na przykład kraje w ECCAS obawiały się konsekwencji takiej interwencji, biorąc pod uwagę możliwość rozprzestrzenienia się kryzysu humanitarnego poza region ECOWAS.
Niektórzy analitycy z krajów takich jak Kamerun i Czad, które nie są członkami ECOWAS, podkreślają, że ECOWAS nie powinno mieć prerogatywy do przejęcia inicjatywy w kwestii, która może mieć konsekwencje wykraczające poza ten subregion. W kwestii kryzysu w Sudanie brak zaufania do IGAD jako neutralnego pośrednika ze strony Sudańskich Sił Zbrojnych (SAF) podważył wysiłki mediacyjne prowadzone przez IGAD. Ponadto wpływy pozaregionalne i pozakontynentalne na strony konfliktu, w tym na przykład Egiptu i Zjednoczonych Emiratów Arabskich, ograniczają lokalne mechanizmy regionalne, niszcząc istotę subsydiarności.
W tym samym duchu mediacja IGAD napotkała wyzwania związane z rozwiązaniem kryzysu między Etiopią a Somalią w związku z MoU podpisanym między Etiopią a Somalilandem 1 stycznia 2024 r. Potrzebna była Turcja, kraj znajdujący się poza kontynentem – region Rogu Afryki jest prawdopodobnie jego największą strefą wpływów poza Azją – aby ułatwić pokojowe rozwiązanie za pośrednictwem porozumienia z Ankary . Turcja, państwo nieafrykańskie, odniosło sukces tam, gdzie inni bliżej kryzysu, w tym bezpośredni sąsiedzi i Unia Afrykańska, ponieśli porażkę. Scenariusze te wskazują, że praktyka subsydiarności w architekturze pokoju i bezpieczeństwa Afryki staje w obliczu coraz większej złożoności pośród transnacjonalizmu, transregionalizmu, pojawiającej się wielobiegunowości w polityce globalnej oraz trwających kontynentalnych i pozakontynentalnych reorganizacji geopolitycznych.
3. Nowe spojrzenie na podział pracy w rozwiązywaniu konfliktów w Afryce
Szczyt szefów państw Wspólnoty Wschodnioafrykańskiej odbywa wirtualną sesję w celu omówienia kryzysu we wschodnim Kongo-Kinszasie, 29 stycznia 2025 r. Zdjęcie dzięki uprzejmości : EAC.
Powyższy rysunek pokazuje, że zasada subsydiarności, tak jak jest ona rozumiana i praktykowana w afrykańskim krajobrazie budowania pokoju, pozostaje wyzwaniem. Podczas gdy sąsiednie kraje i REC są kluczowymi interesariuszami w rozwiązywaniu konfliktów, ich automatyczne przywłaszczanie sobie wiodącej roli w dyplomacji kryzysowej, bez praktycznych parametrów międzynarodowej koordynacji, współpracy i współdziałania, wydaje się problematyczne dla trwałego rozwiązania. Jest to szczególnie ważne, biorąc pod uwagę złożoność sytuacji kryzysowych w Afryce, często charakteryzujących się transnarodowymi pierwotnymi tożsamościami, słabymi REC, powszechnym brakiem zaufania wśród regionalnych liderów, transnarodowym charakterem zagrożeń dla pokoju i bezpieczeństwa, a także pozaregionalnymi wpływami i konsekwencjami.
Podobnie jak na przełomie ubiegłego stulecia, na kontynencie szaleje kilka gorących konfliktów w okolicach ćwierćwiecza. Unia Afrykańska musi wdrożyć długotrwałe reformy instytucjonalne i ponownie potwierdzić swoją dominację, zgodnie z artykułem 16 Protokołu z 2002 r., a także odzyskać przywództwo w zarządzaniu konfliktami, ściśle współpracując z Organizacją Narodów Zjednoczonych, REC i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, a także z wschodzącymi i głównymi mocarstwami. Brak wdrożenia tych reform, w tym AUPSC – niedawno połączonej z Komisją ds. Politycznych na mocy reform Kagame , aby stać się Komisją ds. Politycznych, Pokoju i Bezpieczeństwa (PAPSC) – doprowadziłby do dalszych marnych wyników w obliczu złożonych sytuacji nadzwyczajnych w Afryce i poważnych wyzwań rozwojowych.
Aby Unia Afrykańska odniosła sukces w swojej misji „Uciszanie broni”, będącej kluczowym aspektem Agendy 2063 , musi ona ustanowić strategiczną równowagę między agencją regionalną i kontynentalną. UA musi ponownie uruchomić jasne ramy strategiczne dla rozwiązywania konfliktów, szczegółowo opisując swoją rolę jako pierwszego respondenta i jasno definiując swoje wielopoziomowe stosunki dyplomatyczne z REC. Praktyczne ramy powinny w pełni integrować kluczowe modalności, takie jak dźwignia, powiązania, zaufanie, kompetencje i przewaga komparatywna, pośród coraz bardziej złożonych, transnarodowych i transregionalnych wyzwań w zakresie bezpieczeństwa człowieka w Afryce. Jest to szczególnie pilne dla nowego kierownictwa Komisji Unii Afrykańskiej, zwłaszcza w czasach, gdy Zachód wydaje się coraz bardziej zamknięty w sobie i niezainteresowany konfliktami w Afryce.
15 lutego 2025 r.
Powyższy artykuł był pierwotnie opublikowany na stronie Afrykańskich Argumentów.
Link do artykułu:
Conflict resolution musical chairs and the future of Africa’s crisis diplomacy
Artykuły na temat afrykańskich argumentów są licencjonowane na podstawie licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne-Na tych samych warunkach 4.0 Międzynarodowe .
