Zmarnowana szansa ONZ na objęcie przywództwa w walce z handlem ludźmi / Mike Dottridge

Międzynarodowa odpowiedź na handel ludźmi była rozproszona od pierwszego dnia. Czy cięcia w finansowaniu USA mogłyby w końcu zmusić do jedności?

Wciągu ostatniej dekady agencje ONZ i organizacje międzynarodowe poświęciły niezliczone godziny i miliardy dolarów na analizę zagadnień handlu ludźmi i współczesnego niewolnictwa.

Przyjęli traktaty i protokoły. Opublikowali podręczniki i raporty. Zbierali dane, uruchamiali inicjatywy prewencyjne i prowadzili kampanie informacyjne. I wysłali ekspertów, aby zweryfikowali, co kraje robią w praktyce.

Ale czy to wszystko pomogło im stworzyć zjednoczony głos i zademonstrować przywództwo w tej sprawie? Czy osiągnięto znaczący postęp? Krótka odpowiedź brzmi: nie. Dłuższa odpowiedź brzmi: wyniki są mieszane, ale przynajmniej wyciągnięto pewne wnioski po drodze.

Kto co robił?

Po uzgodnieniu protokołu ONZ w sprawie handlu ludźmi w 2000 r. agencje ONZ stanęły na czele walki z handlem ludźmi. Od 2014 r. organizacje te nadal odgrywają rolę we wspieraniu wysiłków na rzecz zwalczania handlu ludźmi, ale w mniej widoczny sposób.

W pierwszych kilku latach było oczywiste, że kłócili się o to, która agencja powinna wziąć największe kwoty pieniędzy. Wyjaśniło się to w 2010 r., kiedy ONZ przyjęła „ Globalny plan działań na rzecz zwalczania handlu ludźmi ”, opracowany głównie przez Białoruś.

Biuro ds. Narkotyków i Przestępczości (UNODC), któremu przyznano status priorytetowy w 2010 r. i które jest oficjalnym opiekunem protokołu dotyczącego handlu ludźmi, ponosi główną odpowiedzialność za handel ludźmi wśród agencji ONZ. Jego główną działalnością jest publikowanie ustaleń z globalnego monitoringu co dwa lata, ale opierają się one przede wszystkim na danych dostarczanych przez rządy na temat działań ich systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. W związku z tym raporty UNODC mówią nam więcej o zmianach w priorytetach egzekwowania prawa i sposobie kategoryzacji form wykorzystywania niż o „rzeczywistościach” handlu ludźmi.

UNODC opublikowało wytyczne dotyczące „trudnych” postanowień protokołu dotyczącego handlu ludźmi (takich jak „co stanowi »nadużycie pozycji bezbronności«”) oraz przewodniki prawne sugerujące konkretne postanowienia, które kraje powinny uwzględnić w swoich przepisach dotyczących handlu ludźmi. Sporadyczne publikacje krytykowały decyzje podejmowane przez konkretne kraje.

UNODC jest sekretariatem corocznych sesji krajów, które ratyfikowały Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej i jej protokoły (w tym protokół o handlu ludźmi). Dziesięć lat temu na tych sesjach omawiano propozycję utworzenia niezależnego organu monitorującego, który sprawdzałby, czy kraje robią wystarczająco dużo, aby wdrożyć protokół. Została ona odrzucona.

W ciągu ostatnich dziesięcioleci dwa różne fundusze ONZ również udzieliły niewielkiej pomocy osobom, które padły ofiarą handlu ludźmi. Jeden z nich został założony w latach 90. XX wieku i dotyczył „współczesnych form niewolnictwa”, a zarządzało nim Biuro Wysokiego Komisarza ONZ ds. Praw Człowieka. Zamiast rozwijać ten fundusz, UNODC zainicjowało nowy w 2010 r.

Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) była główną agencją międzynarodową pełniącą rolę operacyjną. Na początku XXI wieku skupiała się na zapewnianiu opieki psychiatrycznej kobietom będącym ofiarami handlu ludźmi, w szczególności tym repatriowanym do krajów pochodzenia, zanim otrzymały odpowiednią opiekę zdrowotną (np. do Mołdawii). Dzieliła się zdobytą wiedzą z innymi.

Pełniła również kluczową rolę z perspektywy rządów krajów, w których stwierdzono, że cudzoziemcy padli ofiarą handlu ludźmi, organizując ich powrót do domu. Nominalnie zawsze było to „dobrowolne”, chociaż w praktyce osoby zainteresowane zazwyczaj nie miały wyboru. Kiedy IOM formalnie stała się częścią ONZ w 2016 r., jej głównym celem była repatriacja nielegalnych migrantów w ogóle, z których tylko niewielka część była znana jako ofiara handlu ludźmi.

UNICEF, agencja ONZ zajmująca się dziećmi, udokumentowała wzorce handlu dziećmi i opublikowała wytyczne dla rządów dotyczące tego, jak powinny one dbać o dzieci będące ofiarami handlu ludźmi. Początkowo urzędnicy w dużej mierze je zignorowali, chociaż w ostatnich latach nastąpił ruch w kierunku wdrożenia niektórych zaleceń (takich jak wyznaczenie opiekuna dla każdego dziecka bez opieki podejrzewanego o handel ludźmi).

Po prawie dziesięciu latach rywalizacji między agencjami, w 2010 r. utworzono mechanizm koordynacyjny: Międzyagencyjną Grupę Koordynacyjną ds. Przeciwdziałania Handlowi Ludźmi (ICAT) . Rozpoczęła ona od wydania serii wspólnych dokumentów stanowisk. Do 2020 r. ICAT miała 25 organizacji członkowskich i plan działania mający na celu zajęcie się sześcioma wspólnymi priorytetami:

• budowanie bazy dowodowej

• zajęcie się głównymi czynnikami napędowymi

• zapewnienie podejścia opartego na prawach

• wdrażanie istniejących środków i pociąganie handlarzy do odpowiedzialności

• zniechęcający popyt

• i usystematyzowanie współpracy oraz partnerstw wielostronnych

Retoryka ICAT była imponująca. Złożyła zobowiązanie do głównego nurtu praw człowieka, a także do transformacji płci, wrażliwości na dzieci oraz podejścia kierowanego przez ofiary i ocalałych. Jednak jej retoryka niekoniecznie odzwierciedlała działania jej członków, a tym bardziej rządów.

Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP) przyjęła nowy traktat o pracy przymusowej w 2014 r., w którym wezwano państwa do podjęcia większych zobowiązań w zakresie zapobiegania pracy przymusowej niż w Protokole ONZ w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Do 2024 r. traktat ten został ratyfikowany przez około jedną trzecią państw członkowskich MOP (60 z 187), ale nie przez państwo mające największy wpływ na politykę innych krajów – USA.

MOP opublikowała również ogólne zasady i wytyczne operacyjne dotyczące uczciwej rekrutacji w 2016 r. Miały one prawdopodobnie większy wpływ niż traktat, wpływając na praktyki w branży rekrutacyjnej na całym świecie. Kluczowe przesłanie kierujące zasadami odzwierciedlało inne standardy MOP, stwierdzając, że pracownicy i osoby poszukujące pracy nie powinny być zmuszane do płacenia kosztów rekrutacji.

MOP próbowała również wypełnić lukę w danych, tworząc globalne i regionalne szacunki dotyczące liczby osób poddanych handlowi ludźmi w celu pracy przymusowej. Od 2017 r. dzieliła tę rolę z nową organizacją pozarządową Walk Free , którą w 2011 r. założył australijski miliarder Andrew Forrest.

W 2012 r. MOP oszacowała, że ​​globalna liczba osób pracujących przymusowo wynosiła 20,9 mln. Pięć lat później liczba ta się podwoiła, gdy MOP i Walk Free wspólnie stwierdziły, że w dowolnym dniu w 2016 r. 40 mln osób padło ofiarą współczesnego niewolnictwa. Nie było jednak żadnych sugestii, że rzeczywista liczba osób dotkniętych tym procederem wzrosła tak drastycznie. Znacznie bardziej prawdopodobne było, że metody ich liczenia uległy zmianie.

Pośród zmagań o wiarygodne dane na szczeblu ONZ, coroczne raporty rządu USA dotyczące handlu ludźmi (TIP) zyskały miano głównego źródła informacji o problemach dotyczących poszczególnych krajów i środkach przeciwdziałania handlowi ludźmi, mimo że raporty te są wyraźnie opracowywane w celu wspierania celów politycznych USA.

Liczne inne organizacje ONZ również publikują porady i zajmują się monitorowaniem. Istnieją trzej specjalni sprawozdawcy mianowani przez Radę Praw Człowieka ONZ, których mandaty obejmują handel ludźmi: jeden dotyczący samego handlu ludźmi, jeden dotyczący „współczesnych form niewolnictwa” i trzeci skupiający się na wykorzystywaniu dzieci.

Dziewięć osób zostało wybranych do wypełnienia tych mandatów w latach 2014–2024, każda z inną perspektywą i priorytetami. Eksperci ci wydali liczne raporty i listy rekomendacji, ale rządy, na które mieli wpływać, rzadko zwracały uwagę na te rady.

Organizacje międzyrządowe na szczeblu regionalnym zorganizowały podobne programy antyhandlowe, czasami przejmując inicjatywę. Najlepszym przykładem była Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE; jej 57 krajów obejmuje wszystkie kraje europejskie, a także Kanadę i USA), a w szczególności Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR).

Biuro to określiło parametry „ krajowych mechanizmów kierowania ” w 2004 r., określając procedury identyfikacji i wspierania osób, które padły ofiarą handlu ludźmi. Wypełniło to istotną lukę pozostawioną przez protokół handlu ludźmi w zakresie ochrony i pomocy. ODIHR opublikowało bardziej szczegółowy przewodnik dotyczący mechanizmów kierowania w 2022 r., ale do tego czasu jego wpływ osłabł.

Tylko jedna regionalna konwencja antyhandlowa ustanowiła silny organ monitorujący traktaty. Grupa ekspertów Rady Europy ds. działań przeciwko handlowi ludźmi (GRETA) zyskała sobie miano organu ustalającego fakty, dochodząc niedawno do wniosku, że robi się zbyt mało, aby powstrzymać migrantów przed „handlem ludźmi w celu wyzysku w pracy”. W rezultacie Rada Europy wydała szczegółowe zalecenia dla swoich 46 państw w 2022 r.

Czasami projekty poniosły porażkę, jak np. UN Inter-Agency Project on Human Trafficking in the Greater Mekong Sub-region (UNIAP) . Ta regionalna organizacja ONZ została specjalnie upoważniona do oferowania wsparcia technicznego, prowadzenia badań i monitorowania postępów rządów Azji Południowo-Wschodniej w powstrzymywaniu handlu ludźmi. Opublikowała własne wyniki badań dotyczące każdego z sześciu zaangażowanych krajów, a także wydała pierwszy Guide to Ethics and Human Rights in Counter-Trafficking w 2008 r.

Jednak w 2010 r. organizacja ta znalazła się pod ostrzałem ze strony Tajlandii za zgłoszenie liczby ofiar handlu ludźmi w Tajlandii, która była znacznie wyższa niż szacowane przez władze. Po krytycznej ocenie UNIAP została rozwiązana i zastąpiona do 2018 r. przez mniejszą regionalną jednostkę anty-handlową UN-ACT. Doświadczenie UNIAP pokazuje wyzwania dla każdej międzyrządowej jednostki zajmującej się ustalaniem faktów w tym samym czasie, co udzielanie pomocy technicznej.

„Współczesne niewolnictwo” kontra handel ludźmi i wyzysk

W ostatniej dekadzie podjęto również skoordynowane wysiłki, aby zastąpić terminy „handel ludźmi” i „handel ludźmi” terminem „współczesne niewolnictwo”. Inicjatywa ta uzyskała wsparcie rządów Wielkiej Brytanii i Australii, a w 2015 r. nowe określenie zostało włączone zarówno do brytyjskiej ustawy o współczesnym niewolnictwie, jak i do celu 8.7 Celów Zrównoważonego Rozwoju (SDGs) ONZ .

Chcąc pokazać się jako lider w tej kwestii, Wielka Brytania w 2017 r. zainicjowała na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ Międzynarodowe Wezwanie do Działania w celu położenia kresu pracy przymusowej, współczesnemu niewolnictwu i handlowi ludźmi. Wezwanie podpisało ponad 90 krajów, ale oficjalna ocena z 2020 r. wykazała niewiele dowodów na jakiekolwiek oddziaływanie na poziomie krajowym.

Inna próba wyszła od filantropa stojącego za Walk Free, Andrew Forresta. Zaproponował on utworzenie Global Fund to End Slavery jako partnerstwa publiczno-prywatnego, oferując 200 milionów dolarów kapitału początkowego, jeśli rządy dorównają jego wkładowi. Jego początkowa propozycja przewidywała „partnerstwo publiczno-prywatne, w którym rządy darczyńców kierują swoje programy antyniewolnicze poprzez uzgodnione plany krajowe w zamian za lewarowane finansowanie z sektora prywatnego”.*

Propozycja ta otrzymała niewielkie poparcie, więc fundusz zmienił nazwę na Global Fund to End Modern Slavery (GFEMS) i przekształcił się w bardziej konwencjonalnego darczyńcę z siedzibą w Waszyngtonie. GFEMS zebrał dziesiątki milionów dolarów od rządów, zwłaszcza USA, Wielkiej Brytanii i Norwegii. Do końca 2018 r. darczyńcy podobno przekazali ponad 110 milionów dolarów na projekty w Azji Południowej, Brazylii i gdzie indziej. Niemniej jednak fundusz został zamknięty w 2024 r. z przyczyn, które nie zostały publicznie wyjaśnione. Do czasu zamknięcia GFEMS poinformował, że wydał 175 milionów dolarów w 27 krajach.

Po tym wszystkim można powiedzieć, że poza Wielką Brytanią i Australią rebranding handlu ludźmi jako „współczesnego niewolnictwa” nigdy tak naprawdę nie wystartował, pomimo politycznego i finansowego kapitału na niego wydanego. Rządy, szczególnie te, w których MOP lub Walk Free twierdziły, że istnieje duża liczba „współczesnych niewolników”, takie jak Indie, były szczególnie krytyczne wobec zmiany języka. W samej Wielkiej Brytanii ocena krytykująca brytyjskie Wezwanie do działania zauważyła, że ​​„używanie ogólnego terminu „współczesne niewolnictwo” jest nieprecyzyjne, ma negatywne historyczne podteksty i grozi stygmatyzacją ocalałych jako „niewolników”.

Przewyższony przez USA

Niektóre słabości podejścia ONZ do pomocy we wdrażaniu protokołu o handlu ludźmi leżą w samych przepisach protokołu i procesie jego opracowywania pod koniec lat 90. Wiele przepisów okazało się słabych i/lub niejednoznacznych. Pozwoliło to agencjom interpretować je w różny sposób i stworzyło potrzebę komentarzy i wskazówek, które są kontynuowane po dwóch dekadach.

Podczas gdy organizacje ONZ były zajęte wydawaniem pieniędzy i udzielaniem niezliczonych porad, ich głos miał ostatecznie mniejszy wpływ niż głos pojedynczego supermocarstwa – Stanów Zjednoczonych.

Ten jeden kraj wywarł wpływ na opracowywanie protokołu, opowiadając się zwłaszcza za środkiem mającym na celu „zniechęcenie do popytu” (jedyny znaczący środek zapobiegawczy określony w protokole, który koncentruje się głównie na wykrywaniu i karaniu przestępców).

Stany Zjednoczone pospieszyły się, przyjmując własne prawo anty-handlowe miesiąc przed przyjęciem protokołu ONZ. W ten sposób nadały sobie jednostronny mandat do oceny, czy inne kraje spełniają zestaw standardów, które Stany Zjednoczone uznały za niezbędne, ale które różniły się od tych zawartych w protokole ONZ.

Publikując co roku komentarze na temat działań innych krajów przeciwko handlowi ludźmi i oferując finansowanie działań mających na celu wdrożenie środków sugerowanych w corocznym raporcie Trafficking in Persons (TIP), USA miały większy wpływ na większość rządów niż organizacje międzyrządowe. Wyjątkiem było kilka obszarów niezależnych od finansów USA, takich jak Europa Zachodnia.

Stany Zjednoczone były również głównym donatorem dla większości agencji ONZ i miały bezpośredni wpływ na to, co mogły zrobić. Kiedy agencje ONZ wyszły poza linię z punktu widzenia USA, jak to robiła MOP do około 2010 r., Stany Zjednoczone nie wahały się wywierać nacisków, aby przywrócić je do szeregu (na przykład, aby zapewnić, że MOP zaakceptowała interpretację USA, że osoba może być ofiarą handlu ludźmi, nawet jeśli nigdy nie przeniosła się z jednego miejsca do drugiego).

Polityczne niebezpieczeństwa związane z uzależnieniem poszczególnych krajów od jednego potężnego darczyńcy, takiego jak USA, były zawsze widoczne. Do 2025 r. większość innych międzynarodowych darczyńców zmniejszyła wydatki na wsparcie działań przeciwko handlowi ludźmi w innych krajach. Jaki wpływ miałoby pozwolenie jednemu darczyńcy na rozwinięcie wirtualnego monopolu – a następnie wycofanie całego wsparcia, jak postanowił zrobić prezydent Trump na początku 2025 r. – pozostaje niewiadome. Nie do pomyślenia jest, aby inny darczyńca wkroczył, aby wypełnić lukę.

(Samo-)podkopany od samego początku

Brak współpracy między organizacjami międzyrządowymi w pierwszej dekadzie po przyjęciu protokołu ONZ o handlu ludźmi był jaskrawy i oburzający. Kiedy koordynacja zaczęła się rozwijać, od 2010 r., większość krajów rozwinęła już zarodkowe systemy antyhandlowe, więc wpływ ONZ był mniej istotny.

Nawet przy lepszej koordynacji od 2010 r. obszary takie jak Europa nadal cierpią z powodu „zbyt wielu kucharzy”. Od czasu do czasu odwiedza je Specjalny Przedstawiciel OBWE ds. handlu ludźmi, co kilka lat zespół GRETA i musi regularnie składać sprawozdania Komisji Europejskiej. Odwiedzają go specjalni sprawozdawcy ONZ, a ambasady USA proszą również o dane do nadchodzących raportów TIP. W kilku przypadkach regionalne organizacje międzyrządowe promowały transgraniczną koordynację w kwestiach związanych z handlem ludźmi – ale taka współpraca pozostaje zaskakująco słaba.

Niewątpliwie brak jednego głosu ze strony ONZ nie był głównym powodem, dla którego różne formy eksploatacji związane z handlem ludźmi nadal się rozwijały. Ale zapewnił, że krytyka jednego głosu mogła być rozgrywana przeciwko pochwałom innego. Ta dynamika podważyła skuteczność międzynarodowego monitoringu, a także presji na rządy, aby działały bardziej pilnie w celu ochrony migrantów i ich własnych obywateli przed nadużyciami i wyzyskiem.

W latach 2000–2010 rządy i ich systemy wymiaru sprawiedliwości na całym świecie zdawały się być zadowolone z przyjmowania ekspertów z organizacji międzyrządowych, którzy doradzali im, co powinni zrobić, aby wdrożyć nowy protokół dotyczący handlu ludźmi. Była to pomoc techniczna, która nie była postrzegana jako naruszająca suwerenność państwa.

Natomiast gdy międzynarodowi eksperci zaczęli krytykować lub identyfikować słabości działań rządu, szybko narastała niechęć. Czasami wyrażał ją rząd (jak w przypadku Tajlandii, o którym wspomniano wcześniej), a czasami konkretna część systemu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Często byli to prokuratorzy kraju, którzy w wielu krajach okazali się bardziej odporni na akceptację nowych sposobów walki z przestępczością związaną z handlem ludźmi niż policja.

Ponieważ protokół o handlu ludźmi miał służyć raczej temu, aby rządy zrozumiały, na czym polega przestępstwo handlu ludźmi, niż ochronie praw człowieka, państwa należące do Rady Europy przygotowały w 2005 r. konwencję o zwalczaniu handlu ludźmi, która zawierała bardziej rygorystyczne postanowienia mające na celu ochronę praw człowieka.

Międzynarodowe konwencje dotyczące przestępczości rzadko obejmują wbudowane mechanizmy monitorowania, ponieważ traktaty dotyczące praw człowieka przyjęte w latach 60. XX wieku zarówno przez Radę Europy, jak i ONZ, w większości przypadków obejmują własne „organy monitorujące traktaty”, umożliwiające niezależnym specjalistom badanie działalności poszczególnych rządów.

Choć robi się to z różnym powodzeniem, GRETA do tej pory okazała się skuteczna w identyfikowaniu słabości we wdrażaniu środków przeciwko handlowi ludźmi na poziomie krajowym. Rutynowo informuje rządy, że nie przestrzegają konwencji i prosi je o podjęcie działań naprawczych (oraz o złożenie sprawozdania Radzie Europy z tego, co zrobili).

Skuteczność GRETA została wsparta orzeczeniami regionalnego trybunału praw człowieka w Europie, który wielokrotnie wymagał od poszczególnych krajów wdrożenia konkretnych środków w odpowiedzi na handel ludźmi lub pracę przymusową. Na przykład orzeczenie z 2017 r. przeciwko Grecji stwierdziło, że nie ukarała ona rolników odpowiedzialnych za wykorzystywanie nielegalnych migrantów z Bangladeszu pracujących na farmach truskawek.

W latach dwudziestych XXI wieku nie ma żadnych oznak, że społeczność międzynarodowa jest gotowa zmienić protokół dotyczący handlu ludźmi lub przyjąć szerszy traktat mający na celu ochronę migrantów i innych osób przed najgorszymi formami wyzysku (mimo że w 2026 r. przypada setna rocznica Konwencji o niewolnictwie i jasne jest, że cele wyznaczone dla Celu Zrównoważonego Rozwoju 8.7 nie są osiągane).

Ponieważ sprawy nie poszły dotąd dobrze, być może wycofanie funduszy USA mogłoby mieć pozytywną stronę. Pozwoliłoby agencjom ONZ myśleć samodzielnie i rozwijać własne programy, choć z drastycznie zmniejszonymi budżetami do wydania.

Mike Dottridge

* Briefing on the Global Fund to End Slavery , 2014. Niedostępne już w wersji online. Pobrano 10 listopada 2014 r. ze strony internetowej Global Fund.

Przeglądaj serię do tej pory

• Dziesięć lat później, czy wyszliśmy poza handel ludźmi i niewolnictwo?
  Joel Quirk, Cameron Thibos i Ella Cockbain
• Co pomaga praktykom słuchać krytyków? Nick Grono z Joelem Quirkiem
  
• Wiemy, jak rozpoznać wyzysk. Teraz musimy to powstrzymać Kate Roberts
  
• Prawa pracownicze nie sprawią, że gangi przestępcze znikną
  Marika McAdam
• Dwadzieścia lat powolnego postępu: Czy walka z handlem ludźmi się zmienia? Borislav Gerasimov
  
• Czy postępowcy mogą odzyskać antyhandel ludźmi od prawicy? Dina Haynes
  
• Dlaczego darczyńcy anty-handlowi ludźmi finansują swoich krytyków? Ryan Heman
  
• Zmarnowana szansa ONZ na przewodzenie walce z handlem ludźmi Mike Dottridge