Bardziej strategiczna niemiecka polityka zagraniczna? / Liana Fix i Caroline Kapp

Tego lata Niemcy opublikowały swoją pierwszą w historii strategię bezpieczeństwa narodowego (NSS) i pierwszą strategię dla Chin. Obydwa dokumenty stanowią kamień milowy w niemieckiej polityce zagranicznej, ale chociaż strategia chińska jest bardziej przyszłościowa, niż oczekiwano, Strategia bezpieczeństwa narodowego nie spełnia ambicji zeszłorocznego przemówienia kanclerza Olafa Scholza w Zeitenwende – czyli zmianie epoki – i nie realizuje polityki zapewnienia Niemcom pozycję przywódcy wojskowego w Europie.

Skupiona wokół tematów „solidny”, „odporny” i „zrównoważony” pierwsza niemiecka strategia bezpieczeństwa narodowego przyjmuje kompleksowe podejście, rozumiane jako szersze niż tylko twarde bezpieczeństwo i obrona. Jego zakres obejmuje tematy tak różnorodne, jak zagrożenia związane ze zmianami klimatycznymi, wdrażanie feministycznej polityki zagranicznej i zmiana w dużej mierze negatywnego publicznego postrzegania polityki bezpieczeństwa i siły militarnej w Niemczech po II wojnie światowej.

NSS podkreśla wagę partnerstwa Niemiec w Unii Europejskiej (UE) i Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), a jako fundamentalne dla Berlina wymienia szczególnie relacje z Waszyngtonem i Paryżem. Określa także Rosję jako „najpoważniejsze zagrożenie dla pokoju i bezpieczeństwa w obszarze euroatlantyckim” i krytykuje Chiny za „przekształcenie istniejącego porządku międzynarodowego opartego na zasadach”, wzywając jednocześnie do dalszej współpracy między Berlinem a Pekinem .

Budżet

W szczególności NSS potwierdza zobowiązanie Niemiec do wydawania 2 procent swojego produktu krajowego brutto (PKB) na obronę, co stanowi punkt odniesienia dla NATO, którego Niemcy nie dostrzegały przez wiele lat. Wzrost wydatków na obronność zostanie sfinansowany z pięcioletniego funduszu modernizacji armii o wartości stu miliardów euro, który został zatwierdzony w czerwcu 2022 roku. KIS nie ma jednak jasności, w jaki sposób wzrost wydatków na obronność wpłynie na zostać utrzymany po wyczerpaniu się funduszu po 2026 r. Jak dotąd regularny roczny budżet obronny, który wynosi obecnie około pięćdziesięciu miliardów euro (według szacunków NATO [PDF] w cenach stałych z 2015 r.), nie został znacząco zwiększony, co będzie skutkować lukę finansową w wysokości około trzydziestu miliardów euro [PDF] do roku 2027.

Bez zwiększenia regularnego budżetu obronnego istnieje ryzyko, że niemieckie zobowiązania wydatkowe – cecha charakterystyczna Zeitenwende Scholza – pozostaną niewypełnione do czasu objęcia władzy przez nowy niemiecki rząd po wyborach parlamentarnych jesienią 2025 roku.

Aparat Bezpieczeństwa Narodowego

W niemieckim nowym KSW nie udaje się także stworzyć ciała instytucjonalnego, którego zadaniem byłoby koordynowanie bezpieczeństwa narodowego i wdrażanie strategii. Sugestie, że Niemcy utworzą radę bezpieczeństwa narodowego, podobnie jak wielu jej zachodnich sojuszników i innych partnerów (np. Japonia utworzyła ją w 2013 roku po opublikowaniu swojej pierwszej w historii Strategii Bezpieczeństwa Narodowego), nie doczekały się skutku. Padli ofiarą polityki siły w rządzie koalicyjnym Scholza. Logicznie rzecz biorąc, Rada Bezpieczeństwa Narodowego miałaby siedzibę w Kancelarii kontrolowanej przez socjaldemokratów Scholza. Kontrolujący MSZ Zieloni nie zgodzili się na przekazanie Kancelarii dalszych uprawnień decyzyjnych.

Bez organu koordynującego wysokiego szczebla rząd prawdopodobnie doświadczy dodatkowych konfliktów wewnętrznych i wyzwań związanych z wdrażaniem podczas realizacji nowej strategii. Jest to szczególnie prawdopodobne w przypadku koalicji trójpartyjnej, która prawdopodobnie przez lata pozostanie modelem rządów w Niemczech.

Nowa strategia wobec Chin

Nowa niemiecka strategia wobec Chin [PDF. Link w tekście oryginalnym, pod tłumaczeniem] opracowana przez ministerstwo spraw zagranicznych stanowi ważną podstawę do zakotwiczenia Niemiec w nowym europejskim konsensusie, który faworyzuje „ograniczanie ryzyka” zamiast oddzielenia płatności od produkcji. Strategia definiuje ograniczanie ryzyka jako „zmniejszanie zależności w krytycznych obszarach, uwzględnienie aspektów geopolitycznych przy podejmowaniu decyzji gospodarczych i zwiększenie naszej odporności”. Mówi także krótko o kwestiach bezpieczeństwa dotyczących Chin.

Handel

W miesiącach poprzedzających ogłoszenie strategii wizyta kanclerza Scholza w Pekinie wzbudziła obawy co do tego, jak daleko Niemcy posuną się w swojej Zeitenwende i czy niemieckie interesy biznesowe w Chinach podważą bolesną naukę, jaką Niemcy wyciągnęły na temat nadmiernego uzależnienia gospodarczego od Rosji przed inwazja na Ukrainę. Chińsko-niemieckie konsultacje rządowe, które odbyły się kilka tygodni temu w Berlinie, również sugerowały odejście od programu ograniczania ryzyka, promowanego przez przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulę von der Leyen. Podczas tych rozmów Scholz opisał potrzebę dywersyfikacji poza Chinami i ograniczenia ekspozycji jako obowiązek przedsiębiorstw, a nie rządów.

Nowa strategia określa szereg środków służących osiągnięciu jej celów, w tym kontrolę eksportu i monitorowanie inwestycji wychodzących. Jednak niektóre projekty propozycji – które wyciekły w listopadzie ubiegłego roku – zostały złagodzone. Obowiązkowe obowiązki w zakresie testów warunków skrajnych i raportowania dla niemieckich firm o dużej ekspozycji na Chiny nie pojawiają się w ostatecznej strategii. Pomimo retoryki ograniczającej ryzyko, w ostatnich miesiącach niemieckie firmy w dalszym ciągu inwestowały w Chinach.

Podobnie jak UE, strategia w dużym stopniu opiera się na retoryce ograniczania ryzyka gospodarczego i bardziej niż w przeszłości uwzględnia wyzwania, jakie stawiają Chiny, ale także mocno podkreśla potrzebę współpracy z Chinami. Niemcy jako ważne obszary współpracy wskazują zmiany klimatyczne i wymianę międzyosobową i trzymają się unijnej polityki „tryptyku”, klasyfikując Chiny jako partnera, konkurenta i rywala, choć zauważają wzrost „rywalizacji i konkurencji” w ostatnich latach.

Bezpieczeństwo

Oprócz ograniczania ryzyka strategia omawia politykę bezpieczeństwa w kilku znacznie krótszych akapitach. Opisuje bardziej asertywne zachowanie Chin w regionie i na arenie międzynarodowej oraz określa stosunki Chin z Rosją jako „bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa” dla Niemiec. Chiny „nie bronią w sposób wiarygodny” suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy, zamiast tego wspierają rosyjską narrację przeciwko NATO. Strategia ostrzega przed dostawami chińskiej broni do Rosji, które miałyby „bezpośredni wpływ na stosunki UE–Chiny” i stosunki dwustronne. W przypadku Cieśniny Tajwańskiej strategia stwierdza jedynie, że Niemcy „pracują na rzecz deeskalacji” i wspierają status quo. Sytuację na Morzu Południowochińskim opisuje się jedynie niejasno jako wskazującą na „rosnącą militaryzację”.

Bardziej strategiczna niemiecka polityka zagraniczna?

Nowe strategie Niemiec są próbą dostosowania Berlina do wyłaniającego się europejskiego i transatlantyckiego konsensusu w sprawie polityki bezpieczeństwa i obrony oraz w sprawie zmniejszania ryzyka ze strony Chin. Jednak choć KSW adekwatnie opisuje status quo, brakuje mu ambicji, aby postawić Niemcy na pozycji wojskowego przywódcy w zakresie bezpieczeństwa i obrony w Europie. NSS całkowicie unika terminu „przywództwo”, maskując obowiązki Niemiec w Europie jako „szczególne obowiązki” – ważne określenie używane w niemieckim dyskursie politycznym przed rokiem 2022, aby uniknąć wspominania o twardej władzy i przywództwie. Jeśli chodzi o politykę Chin, nowa strategia nadaje nowy ton i stanowi ważny punkt odniesienia, Niemcy nie powinny pozostawać w tyle, ale NSS nie przesuwa zakresu europejskiej polityki wobec Chin. Jest to sprzeczne z ambicjami niemieckiej „Zeitenwende”. Jeśli Niemcy mają stać się gwarantem bezpieczeństwa w Europie, liderem europejskiej polityki wobec Chin, będą musiały zająć pozycję lidera, a nie naśladowcy – i tę ambicję chcą odzwierciedlić w swoich dokumentach strategicznych.

https://www.cfr.org/in-brief/more-strategic-german-foreign-policy